บทนำ

คำพิพากษาศาลฎีกานี้มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐในคดีแพ่ง ซึ่งโจทก์ฟ้องให้จำเลยรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและส่งคืนที่ดิน พร้อมชำระค่าเสียหาย โดยมีข้อโต้แย้งว่าการไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2561 ข้อ 11–12 จะทำให้ไม่มีอำนาจฟ้องหรือไม่ ศาลฎีกาวินิจฉัยว่าระเบียบดังกล่าวเป็นเพียงช่องทางเลือกเพื่อยุติข้อพิพาท มิใช่ข้อบังคับตัดสิทธิในการฟ้อง และยังวินิจฉัยว่าคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 ไม่ผูกพันคดีนี้ เนื่องจากข้อเท็จจริงไม่เพียงพอให้ฟังยุติ

สรุปข้อเท็จจริง

•โจทก์ (รัฐวิสาหกิจ) ฟ้องจำเลยให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและคืนที่ดินพิพาท พร้อมชำระค่าเสียหายรวมกว่า 1.3 ล้านบาท และค่าขาดประโยชน์รายเดือน

•จำเลยให้การปฏิเสธและขอให้ยกฟ้อง

•ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า โจทก์ไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2561 ก่อนฟ้อง จึงไม่มีอำนาจฟ้อง → ยกฟ้อง

•ศาลอุทธรณ์ภาค 2 พิพากษายืน โดยให้เหตุผลเพิ่มเติมว่า คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 ผูกพันให้โจทก์ไม่มีกรรมสิทธิ์ที่ดิน

•โจทก์ฎีกาโดยได้รับอนุญาต

กฎหมายที่ศาลใช้วินิจฉัย 

1. ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพิจารณาชี้ขาดการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐและการดำเนินคดี พ.ศ. 2561 ข้อ 11 และข้อ 12: ศาลวินิจฉัยว่าเป็น “ช่องทางเลือก” สำหรับยุติข้อพิพาท ไม่ใช่บทบังคับที่ตัดสิทธิหรืออำนาจฟ้องของหน่วยงานรัฐ

2. ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55: รับรองสิทธิของบุคคล/หน่วยงานที่จะนำเรื่องสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายแพ่งขึ้นสู่ศาลแพ่งที่มีเขตอำนาจ

3. ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1336: ให้เจ้าของทรัพย์มีสิทธิเรียกคืนทรัพย์จากผู้ไม่มีสิทธิยึดถือและขัดขวางมิให้ผู้อื่นสอดเข้าเกี่ยวข้องโดยมิชอบ

4. พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 11(8): เป็นที่มาของอำนาจนายกรัฐมนตรีออกระเบียบดังกล่าว โดยมีผลเป็นเครื่องมือบริหาร ไม่ใช่ข้อจำกัดสิทธิในการฟ้อง

5. ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 145: ใช้วิเคราะห์ประเด็น “ผลผูกพัน” ของคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 แต่ศาลฎีกาเห็นว่าข้อเท็จจริงยังไม่เพียงพอที่จะชี้ว่าผูกพันในคดีนี้

6. ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 24: ศาลชั้นต้นใช้ชี้ขาดข้อกฎหมายเบื้องต้นเรื่องอำนาจฟ้อง แต่ถูกศาลฎีกายก ให้กลับไปสืบพยานและวินิจฉัยตามรูปคดี

คำสำคัญ (แก่นของคดี) 5 ข้อความ พร้อมขยายสั้น ๆ

1. “ระเบียบข้อ 11–12 เป็นช่องทางเลือก” หมายถึง ระเบียบฯ เป็นกลไกยุติข้อพิพาท ไม่ใช่เงื่อนไขบังคับก่อนฟ้องคดีแพ่ง

2. “อำนาจฟ้องของหน่วยงานของรัฐ” หน่วยงานรัฐยังคงมีสิทธินำคดีแพ่งขึ้นศาลได้ตาม ป.วิ.พ. มาตรา 55 แม้ไม่ใช้ขั้นตอนตามระเบียบฯ ก่อน

3. “สิทธิเรียกคืนทรัพย์ของเจ้าของ” ตาม ป.พ.พ. มาตรา 1336 โจทก์อ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินและขอรื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง/ส่งมอบคืนได้ หากจำเลยไม่มีสิทธิยึดถือ

4. “สาธารณสมบัติของแผ่นดิน vs กรรมสิทธิ์เอกชน” ประเด็นข้อพิพาทหลักคือที่ดินเป็นของเอกชนหรือเป็นสาธารณสมบัติ ซึ่งกำหนดได้ว่าใครมีสิทธิฟ้องและขอคุ้มครองได้

5. “ผลผูกพันคำพิพากษาเดิม (มาตรา 145)” การจะถือว่าผูกพันต้องมีข้อเท็จจริงชัดเจนว่าคดีเดิมกับคดีนี้เกี่ยวเนื่องกันอย่างไร ศาลฎีกาชี้ว่ายังสืบไม่พอ จึงให้กลับไปดำเนินกระบวนพิจารณาใหม่

คำวินิจฉัยของศาลฎีกา

1.ประเด็นการปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี

oข้อ 11–12 เป็นเพียงช่องทางเลือกในการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานรัฐ เพื่อเลี่ยงการฟ้องคดี ไม่ใช่บทบังคับตัดสิทธิ

oการไม่ปฏิบัติตามระเบียบนี้ไม่ทำให้สิ้นอำนาจฟ้อง เนื่องจาก ป.วิ.พ. มาตรา 55 และ ป.พ.พ. มาตรา 1336 ให้อำนาจบุคคลหรือหน่วยงานที่มีสิทธิยื่นฟ้องต่อศาลแพ่งได้เสมอ

2.ประเด็นคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556

oคดีดังกล่าวเกี่ยวข้องกับบุคคลอื่น (นางศรีวรรณ) ไม่ใช่จำเลยในคดีนี้

oไม่ได้พิสูจน์ชัดว่าที่ดินพิพาทในสองคดีเป็นแปลงเดียวกันทั้งหมด

oศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์งดสืบพยานและข้อเท็จจริงไม่เพียงพอ จึงไม่อาจถือว่าคำพิพากษาเก่าผูกพันได้

3.คำพิพากษา

oยกคำพิพากษาศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์

oให้ศาลชั้นต้นดำเนินการสืบพยานและพิพากษาใหม่ตามรูปคดี

วิเคราะห์ประเด็นทางกฎหมาย

•ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ข้อ 11–12

มีวัตถุประสงค์เพื่อให้หน่วยงานรัฐมีช่องทางแก้ไขข้อพิพาทภายในโดยไม่ต้องขึ้นศาล เป็นมาตรการบริหารราชการ มิใช่ข้อกำหนดทางสารบัญญัติที่จะจำกัดสิทธิฟ้องคดี

•มาตรา 55 ป.วิ.พ. และมาตรา 1336 ป.พ.พ.

รับรองสิทธิของเจ้าของทรัพย์ในการติดตามและป้องกันการรบกวนทรัพย์จากผู้ไม่มีสิทธิ ถือเป็นสิทธิพื้นฐานทางแพ่ง

•การผูกพันตามมาตรา 145 ป.วิ.พ.

ต้องเป็นคู่ความเดิมในคดีเดียวกัน และข้อเท็จจริงต้องตรงกันอย่างครบถ้วน กรณีนี้ไม่เข้าเงื่อนไข

•แนวทางปฏิบัติ

หน่วยงานรัฐยังสามารถใช้สิทธิฟ้องคดีได้ แม้ไม่ได้ดำเนินการตามระเบียบดังกล่าว หากคดีนั้นมีฐานสิทธิทางกฎหมายชัดเจน

IRAC วิเคราะห์

Issue (ประเด็นปัญหา)

1.การไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2561 ข้อ 11–12 ทำให้หน่วยงานรัฐสิ้นอำนาจฟ้องหรือไม่

2.คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 ผูกพันคดีนี้หรือไม่

Rule (กฎเกณฑ์ที่ใช้บังคับ)

•ป.วิ.พ. มาตรา 55 – สิทธิยื่นฟ้องต่อศาลแพ่ง

•ป.พ.พ. มาตรา 1336 – สิทธิของเจ้าของในการติดตามและป้องกันการรบกวนทรัพย์

•ป.วิ.พ. มาตรา 145 – ผลผูกพันของคำพิพากษาเดิม

•ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ข้อ 11–12 – ช่องทางเลือกในการยุติข้อพิพาท

Application (การวิเคราะห์ข้อเท็จจริง)

•ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเป็นเพียงมาตรการภายใน ไม่ใช่ข้อบังคับตัดสิทธิ

•การไม่ปฏิบัติตามไม่ได้ลบสิทธิฟ้องคดีแพ่ง

•คำพิพากษาเดิม (5437/2556) เกี่ยวข้องกับบุคคลอื่น และไม่พิสูจน์ชัดว่าที่ดินเป็นแปลงเดียวกัน จึงไม่ผูกพัน

Conclusion (ข้อสรุป)

•โจทก์ยังมีอำนาจฟ้อง แม้ไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ข้อ 11–12

•คำพิพากษาเดิมไม่ผูกพันคดีนี้ → ให้ศาลชั้นต้นสืบพยานและพิพากษาใหม่

สรุปข้อคิดทางกฎหมาย

•ระเบียบภายในหน่วยงานรัฐไม่อาจจำกัดสิทธิพื้นฐานในการฟ้องคดีตามกฎหมาย

•การอ้างคำพิพากษาเดิมว่าผูกพันต้องตรวจสอบคู่ความและข้อเท็จจริงให้ตรงกัน

•หน่วยงานรัฐควรใช้ขั้นตอนระงับข้อพิพาทภายในเพื่อความรวดเร็ว แต่หากไม่ใช้ก็ยังมีสิทธิฟ้องศาลได้

English Summary 

The Supreme Court Judgment No. 5669/2567 clarifies that the Prime Minister’s Office Regulation B.E. 2561, Clauses 11–12, on dispute resolution between state agencies, is merely an optional administrative process, not a mandatory condition that removes the right to sue. A state agency retains its legal right to file a civil lawsuit under Section 55 of the Civil Procedure Code and Section 1336 of the Civil and Commercial Code. The Court also ruled that the previous Supreme Court Judgment No. 5437/2556 did not bind this case due to different parties and insufficiently proven identical facts.

สรุปย่อฎีกา

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2561 ข้อ 11–12 เป็นเพียงช่องทางเลือกในการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานรัฐ มิใช่ข้อบังคับตัดสิทธิฟ้อง การไม่ปฏิบัติตามไม่ทำให้สิ้นอำนาจฟ้อง เพราะกฎหมายให้สิทธิยื่นฟ้องต่อศาลแพ่งได้ตาม ป.วิ.พ. มาตรา 55 และ ป.พ.พ. มาตรา 1336 แม้คดีนี้โจทก์ไม่ใช้วิธีตามระเบียบดังกล่าวก็ยังมีสิทธิฟ้อง

ส่วนประเด็นว่าคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 ผูกพันหรือไม่ ศาลเห็นว่าคดีนั้นมีคู่ความและข้อเท็จจริงแตกต่างกัน ไม่พิสูจน์ว่าที่ดินพิพาทเป็นแปลงเดียวกัน จึงไม่อาจถือว่าผูกพันได้

ยินดีให้คำปรึกษากฎหมายแชทไลน์

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5669/2567

ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพิจารณาชี้ขาดการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐและการดำเนินคดี พ.ศ. 2561 ข้อ 11 เป็นเพียงเครื่องมือที่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีวางไว้เพื่อใช้บริหารราชการเกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันให้สามารถยุติได้โดยไม่จำต้องนำคดีขึ้นสู่ศาล มิใช่เป็นบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวด้วยสิทธิหรือการจำกัดสิทธิในการฟ้องคดีของหน่วยงานของรัฐ เนื่องจากไม่มีข้อใดของระเบียบที่กำหนดห้ามมิให้หน่วยงานของรัฐฟ้องร้องกันเองไว้ ระเบียบข้อ 11 และข้อ 12 ถือเป็นหลักเกณฑ์และวิธีการที่วางไว้เพื่อเป็นช่องทางเลือกให้หน่วยงานของรัฐสามารถที่จะแจ้งข้อเรียกร้องไปยังหน่วยงานของรัฐด้วยกันเพื่อให้รับผิดในทางปกครองหรือทางแพ่งแทนการฟ้องคดี หากอีกฝ่ายยอมรับผิดและชำระค่าเสียหายตามที่เรียกร้องก็จะทำให้ข้อพิพาทนั้นยุติได้โดยไม่ต้องมีการฟ้องคดีเท่านั้น มิใช่เป็นบทบังคับเด็ดขาดที่ให้หน่วยงานของรัฐต้องกระทำในทุกกรณี การละเลยไม่ปฏิบัติตามระเบียบดังกล่าวจึงหาเป็นเหตุทำให้หน่วยงานของรัฐนั้นหมดสิทธิฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐด้วยกันในทางแพ่งไม่ เพราะเมื่อมีข้อโต้แย้งเกิดขึ้นเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลใดตามกฎหมายแพ่ง หรือบุคคลใดจะต้องใช้สิทธิทางศาล บุคคลนั้นชอบที่จะเสนอคดีของตนต่อศาลส่วนแพ่งที่มีเขตอำนาจได้เสมอตาม ป.วิ.พ. มาตรา 55 เมื่อตามคำฟ้องเป็นเรื่องที่โจทก์กล่าวอ้างว่าโจทก์มีกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินพิพาทและจำเลยโต้แย้งว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่ดินในกรรมสิทธิ์ของโจทก์ แต่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน จึงชอบที่โจทก์จะยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลชั้นต้นเพื่อใช้สิทธิติดตามและเอาคืนซึ่งทรัพย์สินของตนจากบุคคลผู้ไม่มีสิทธิจะยึดถือไว้ และมีสิทธิขัดขวางมิให้ผู้อื่นสอดเข้าเกี่ยวข้องกับทรัพย์สินนั้นโดยมิชอบด้วยกฎหมายได้ตาม ป.พ.พ. มาตรา 1336 และ ป.วิ.พ. มาตรา 55

ฎีกาย่อ

โจทก์ฟ้องขอให้จำเลยรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและส่งมอบที่ดินพิพาทคืน พร้อมเรียกค่าเสียหายและค่าขาดประโยชน์ โดยอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ขณะที่จำเลยต่อสู้ว่าที่ดินเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ศาลชั้นต้นวินิจฉัยเบื้องต้นว่าคดีนี้โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเกี่ยวกับการระงับข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐ จึงพิพากษายกฟ้อง ศาลอุทธรณ์ภาค 2 พิพากษายืนโดยเห็นว่าคำพิพากษาศาลฎีกาคดีเดิมผูกพันโจทก์ ทำให้ไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ระเบียบดังกล่าวเป็นเพียงแนวทางบริหารราชการ มิใช่กฎหมายที่จำกัดสิทธิในการฟ้อง จึงไม่เป็นเหตุให้โจทก์หมดสิทธิฟ้อง นอกจากนี้ การอ้างคำพิพากษาศาลฎีกาคดีเดิมจะต้องพิจารณาว่าคู่ความและข้อเท็จจริงตรงกันหรือไม่ ซึ่งในคดีนี้ยังไม่มีข้อเท็จจริงเพียงพอที่จะวินิจฉัยได้ ศาลชั้นต้นจึงควรสืบพยานก่อน ศาลฎีกาจึงพิพากษายกคำพิพากษาศาลล่างทั้งสอง และให้ศาลชั้นต้นดำเนินกระบวนพิจารณาใหม่

ฎีกาฉบับเต็ม

โจทก์ฟ้องและแก้ไขคำฟ้องขอให้จำเลยรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกจากที่ดินบริเวณหลักกิโลเมตรทางรถไฟที่ 256+070 ถึง 256+186.70 สายตะวันออก ระหว่างสถานีรถไฟอรัญประเทศถึงคลองลึก ตำบลอรัญประเทศ อำเภออรัญประเทศ จังหวัดสระแก้ว และให้จำเลยส่งมอบที่ดินพิพาทคืนแก่โจทก์ในสภาพเรียบร้อย ให้จำเลยชดใช้เงิน 1,338,082.20 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยชำระค่าขาดประโยชน์เดือนละ 17,154.90 บาท นับแต่เดือนกันยายน 2563 เป็นต้นไปจนกว่าจำเลยจะรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและส่งมอบที่ดินพิพาทคืนแก่โจทก์ในสภาพเรียบร้อย และให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนเอกสารสิทธิพื้นที่สาธารณประโยชน์วังปลาตองเฉพาะส่วนที่ทับซ้อนกับที่ดินของโจทก์

จำเลยให้การขอให้ยกฟ้อง

ศาลชั้นต้นงดสืบพยานโจทก์และจำเลย แล้ววินิจฉัยชี้ขาดเบื้องต้นในข้อกฎหมายตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 24 ว่า โจทก์มิได้ปฏิบัติตามขั้นตอนหรือวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้ก่อนยื่นฟ้องคดี ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพิจารณาชี้ขาดการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐและการดำเนินคดี พ.ศ. 2561 โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง พิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดีให้เป็นพับ

โจทก์อุทธรณ์

ศาลอุทธรณ์ภาค 2 วินิจฉัยว่า คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 ผูกพันโจทก์ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 145 โจทก์ไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาท ย่อมไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยเป็นคดีนี้ได้ ที่ศาลชั้นต้นพิพากษามานั้นเห็นพ้องด้วยในผล พิพากษายืน คืนค่าขึ้นศาลชั้นอุทธรณ์ส่วนที่เกิน 200 บาท แก่โจทก์ ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์นอกจากที่สั่งคืนให้เป็นพับ

โจทก์ฎีกา โดยได้รับอนุญาตจากศาลฎีกา

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในข้อแรกตามฎีกาของโจทก์และคำแก้ฎีกาของจำเลยว่า การที่โจทก์มิได้ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพิจารณาชี้ขาดการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐและการดำเนินคดี พ.ศ. 2561 มีผลทำให้โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องหรือไม่ เห็นว่า สำนักนายกรัฐมนตรีมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี รวมทั้งรับผิดชอบการบริหารราชการทั่วไป การที่นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ได้วางระเบียบต่าง ๆ ไว้ โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 11 (8) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 หรือตามบทบัญญัติอื่น ก็เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปโดยรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายอื่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพิจารณาชี้ขาดการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐและการดำเนินคดี พ.ศ. 2561 ข้อ 11 จึงเป็นเพียงเครื่องมือที่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีวางไว้เพื่อใช้บริหารราชการเกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันให้สามารถยุติได้โดยไม่จำต้องนำคดีขึ้นสู่ศาล มิใช่เป็นบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวด้วยสิทธิหรือการจำกัดสิทธิในการฟ้องคดีของหน่วยงานของรัฐ เนื่องจากไม่มีข้อใดของระเบียบที่กำหนดห้ามมิให้หน่วยงานของรัฐฟ้องร้องกันเองไว้เลย สำหรับระเบียบข้อ 11 ที่กำหนดว่า "เมื่อมีข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐ ให้คู่กรณีฝ่ายที่เรียกร้องแจ้งข้อเรียกร้องหรือข้อโต้แย้งสิทธิไปยังคู่กรณีฝ่ายที่ถูกเรียกร้อง โดยระบุให้ทราบถึงข้อเท็จจริงและข้อเรียกร้อง หากคู่กรณีฝ่ายที่ถูกเรียกร้องเห็นว่ามีพยานหลักฐานว่าตนต้องรับผิดและไม่ติดใจโต้แย้งในเรื่องจำนวนค่าเสียหาย ให้คู่กรณีฝ่ายที่ถูกเรียกร้องดำเนินการตามข้อเรียกร้องหรือชำระค่าเสียหายให้แก่คู่กรณีฝ่ายที่เรียกร้องให้เสร็จสิ้นโดยเร็ว" และข้อ 12 ที่ว่า "ในกรณีที่ข้อพิพาทตามข้อ 11 ไม่อาจยุติได้ภายในเวลาอันสมควรเนื่องจากคู่กรณีฝ่ายที่ถูกเรียกร้องปฏิเสธหรือไม่ยอมชำระหนี้ ให้คู่กรณีฝ่ายที่เรียกร้องเสนอข้อพิพาทไปยังสำนักงานอัยการสูงสุด..." ถือเป็นหลักเกณฑ์และวิธีการที่วางไว้เพื่อเป็นช่องทางเลือกให้หน่วยงานของรัฐสามารถที่จะแจ้งข้อเรียกร้องไปยังหน่วยงานของรัฐด้วยกันเพื่อให้รับผิดในทางปกครองหรือทางแพ่งแทนการฟ้องคดี หากอีกฝ่ายยอมรับผิดและชำระค่าเสียหายตามที่เรียกร้องก็จะทำให้ข้อพิพาทนั้นยุติได้ตามระเบียบนี้โดยไม่ต้องมีการฟ้องคดีเท่านั้น มิใช่เป็นบทบังคับเด็ดขาดที่ให้หน่วยงานของรัฐต้องกระทำในทุกกรณีไม่ เนื่องจากหน่วยงานของรัฐที่เป็นรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินธุรกิจการค้าหรือบริการเป็นปกติเช่นโจทก์ ยังสามารถดำเนินคดีกับเอกชนเองได้โดยไม่ต้องส่งเรื่องให้สำนักงานอัยการสูงสุดหรือพนักงานอัยการดำเนินการก็ได้ ตามระเบียบข้อ 21 วรรคสอง การละเลยไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพิจารณาชี้ขาดการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐและการดำเนินคดี พ.ศ. 2561 จึงหาเป็นเหตุที่ทำให้หน่วยงานของรัฐนั้นหมดสิทธิฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐด้วยกันในทางแพ่งไม่ เพราะเมื่อมีข้อโต้แย้งเกิดขึ้นเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลใดตามกฎหมายแพ่ง หรือบุคคลใดจะต้องใช้สิทธิทางศาล บุคคลนั้นชอบที่จะเสนอคดีของตนต่อศาลส่วนแพ่งที่มีเขตอำนาจได้เสมอ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 เมื่อตามคำฟ้องเป็นเรื่องที่โจทก์กล่าวอ้างว่าโจทก์มีกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินพิพาทและจำเลยโต้แย้งว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่ดินในกรรมสิทธิ์ของโจทก์ แต่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งจำเลยมีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกัน อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงชอบที่โจทก์จะยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลชั้นต้นเพื่อใช้สิทธิติดตามและเอาคืนซึ่งทรัพย์สินของตนจากบุคคลผู้ไม่มีสิทธิจะยึดถือไว้ และมีสิทธิขัดขวางมิให้ผู้อื่นสอดเข้าเกี่ยวข้องกับทรัพย์สินนั้นโดยมิชอบด้วยกฎหมายได้ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1336 และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 การที่โจทก์ไม่เลือกใช้วิธีการเพื่อยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐ ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพิจารณาชี้ขาดการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐและการดำเนินคดี พ.ศ. 2561 ข้อ 11 และข้อ 12 จึงหามีผลทำให้โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องดังศาลชั้นต้นพิพากษาไม่ ฎีกาของโจทก์ข้อนี้ฟังขึ้น ส่วนคำแก้ฎีกาของจำเลยฟังไม่ขึ้น

มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในข้อสุดท้ายตามฎีกาของโจทก์ว่า คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 ผูกพันโจทก์หรือไม่ เห็นว่า คดีตามคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 เป็นเรื่องที่โจทก์ฟ้องขับไล่นางศรีวรรณ โดยจำเลยมิได้เข้าเป็นคู่ความในคดีด้วย ลำพังข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การ ย่อมไม่อาจที่จะรับฟังเป็นยุติอย่างใด ๆ ได้ นอกจากนี้ ตามคำฟ้องยังกล่าวถึงที่ดินส่วนอื่นที่มีนางราตรี เป็นผู้ครอบครองใช้ประโยชน์ซึ่งไม่ปรากฏผลของคดี มิได้มีเพียงที่ดินส่วนที่โจทก์พิพาทกับนางศรีวรรณ เมื่อศาลชั้นต้นงดสืบพยานโจทก์และจำเลย กับมิได้สอบข้อเท็จจริงจากคู่ความเกี่ยวกับคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 รวมทั้งคดีที่พิพาทกันระหว่างโจทก์และนางราตรีให้เป็นยุติว่าที่ดินที่พิพาทกันในคดีของนางศรีวรรณและนางราตรีกับในคดีนี้เป็นที่ดินแปลงเดียวกันทั้งแปลงหรือไม่ เนื่องจากศาลชั้นต้นมุ่งที่จะไปวินิจฉัยชี้ขาดเบื้องต้นในข้อกฎหมายตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 24 ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพิจารณาชี้ขาดการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐและการดำเนินคดี พ.ศ. 2561 เช่นนี้ ข้อเท็จจริงย่อมไม่เพียงพอที่จะให้ศาลอุทธรณ์ภาค 2 วินิจฉัยชี้ขาดในข้อกฎหมายว่าคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 ผูกพันโจทก์ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 145 ได้ ที่ศาลอุทธรณ์ภาค 2 พิพากษามานั้น ศาลฎีกาไม่เห็นพ้องด้วย ฎีกาของโจทก์ข้อนี้ฟังขึ้นเช่นกัน

พิพากษายกคำพิพากษาศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ภาค 2 ให้ศาลชั้นต้นดำเนินกระบวนพิจารณาสืบพยานโจทก์และจำเลยแล้วมีคำพิพากษาใหม่ตามรูปคดี ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสามศาลให้ศาลชั้นต้นรวมสั่งเมื่อมีคำพิพากษาใหม่

แนวคำถาม - ธงคำตอบ

ข้อ 1

เมื่อหน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงคมนาคม ยื่นฟ้องหน่วยงานของรัฐอีกแห่งหนึ่งซึ่งมีฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อขอให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและส่งมอบที่ดินคืน โดยมิได้ดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพิจารณาชี้ขาดการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐและการดำเนินคดี พ.ศ. 2561 ข้อ 11 และข้อ 12 ก่อนฟ้อง จะถือว่าหน่วยงานของรัฐนั้นไม่มีอำนาจฟ้องหรือไม่

ธงคำตอบ

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ระเบียบดังกล่าวเป็นเพียงเครื่องมือบริหารราชการที่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีวางไว้เพื่ออำนวยความสะดวกในการยุติข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานรัฐ มิใช่บทบัญญัติที่มีผลจำกัดสิทธิในการฟ้องคดีตามกฎหมาย เพราะไม่มีข้อใดกำหนดห้ามมิให้หน่วยงานของรัฐฟ้องกันเองได้ การละเลยไม่ดำเนินการตามระเบียบจึงไม่เป็นเหตุให้หน่วยงานของรัฐนั้นหมดสิทธิฟ้อง หน่วยงานรัฐยังมีสิทธินำคดีแพ่งเข้าสู่ศาลได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55

ข้อ 2

เมื่อระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีข้อ 11 กำหนดให้คู่กรณีฝ่ายที่เรียกร้องต้องแจ้งข้อเรียกร้องไปยังหน่วยงานรัฐอีกฝ่ายหนึ่งก่อน และข้อ 12 กำหนดให้เสนอเรื่องต่อสำนักงานอัยการสูงสุด หากข้อพิพาทไม่สามารถยุติได้ หน่วยงานรัฐสามารถเลือกไม่ใช้ช่องทางดังกล่าวแต่ฟ้องคดีต่อศาลได้หรือไม่

ธงคำตอบ

ศาลฎีกาเห็นว่าระเบียบดังกล่าวมีเจตนาเพื่อเปิดช่องทางเลือกให้หน่วยงานรัฐสามารถตกลงกันได้โดยไม่ต้องฟ้องศาล หากอีกฝ่ายยินยอมรับผิดและชำระค่าเสียหาย แต่ไม่ได้มีลักษณะเป็นข้อบังคับเด็ดขาด หน่วยงานรัฐยังสามารถเลือกฟ้องคดีต่อศาลแพ่งได้ตามสิทธิของตน การไม่ดำเนินการตามระเบียบจึงไม่กระทบต่ออำนาจฟ้อง และไม่ทำให้คดีเป็นโมฆะ

ข้อ 3

กรณีที่หน่วยงานรัฐอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทและฟ้องหน่วยงานรัฐอีกฝ่ายหนึ่งซึ่งอ้างว่าเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หน่วยงานรัฐผู้ฟ้องมีสิทธิตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่จะใช้สิทธิติดตามทรัพย์หรือไม่

ธงคำตอบ

เมื่อมีการโต้แย้งสิทธิระหว่างหน่วยงานของรัฐในลักษณะที่เกี่ยวข้องกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ถือเป็นการโต้แย้งสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายแพ่ง ผู้มีสิทธิจึงสามารถฟ้องขอติดตามและเอาคืนซึ่งทรัพย์สินได้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1336 ซึ่งให้สิทธิแก่เจ้าของทรัพย์ในการขัดขวางไม่ให้ผู้อื่นสอดเข้าเกี่ยวข้องโดยมิชอบ และมีสิทธินำคดีต่อศาลแพ่งได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55

ข้อ 4

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 ซึ่งเคยวินิจฉัยว่าหน่วยงานรัฐเดิมมิได้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท จะผูกพันหน่วยงานรัฐโจทก์ในคดีนี้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 145 หรือไม่

ธงคำตอบ

ศาลฎีกาเห็นว่าคดีดังกล่าวมิใช่คดีเดียวกันและคู่ความไม่ใช่บุคคลเดียวกันกับคดีนี้ อีกทั้งข้อเท็จจริงในคดีเก่ายังไม่ชัดว่าที่ดินพิพาทเป็นแปลงเดียวกันหรือไม่ และศาลชั้นต้นมิได้สืบพยานให้ยุติ จึงยังไม่อาจถือว่าคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5437/2556 ผูกพันคดีนี้ได้ตามมาตรา 145 ศาลฎีกาจึงให้เพิกถอนคำพิพากษาศาลอุทธรณ์และให้ศาลชั้นต้นดำเนินกระบวนสืบพยานใหม่

ข้อ 5

การที่ศาลชั้นต้นงดสืบพยานและวินิจฉัยชี้ขาดเบื้องต้นในข้อกฎหมายตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 24 ว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ถือว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

ธงคำตอบ

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า การที่ศาลชั้นต้นไม่สืบพยานและชี้ขาดข้อกฎหมายโดยอาศัยเพียงการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีนั้นไม่ถูกต้อง เพราะประเด็นดังกล่าวเป็นเรื่องข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่ต้องไต่สวนให้ยุติก่อน จึงมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำพิพากษาศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ แล้วให้ศาลชั้นต้นดำเนินกระบวนพิจารณาสืบพยานทั้งสองฝ่ายใหม่เพื่อวินิจฉัยคดีตามรูปคดีต่อไป