ยินดีให้คำปรึกษากฎหมายแชทไลน์

บทนำ

คำพิพากษาศาลฎีกานี้มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับขอบเขตอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการรับเรื่อง ไต่สวน และส่งสำนวนให้อัยการสูงสุดฟ้องคดีทุจริต แม้การกล่าวหาจะเกิดขึ้นภายหลังผู้ถูกกล่าวหาพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเกิน 2 ปีหรือ 5 ปีแล้ว โดยศาลฎีกาวางหลักว่าเงื่อนเวลาดังกล่าวมิใช่บทตัดอำนาจ ป.ป.ช. และบทบัญญัติมาตรา 84 (แก้ไขใหม่) มิใช่อายุความตามกฎหมายอาญา จึงยังดำเนินคดีได้ภายใต้กรอบกฎหมายและอายุความ

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5076-5079/2566 วางประเด็นสำคัญไว้ในทางปฏิบัติอย่างยิ่งสำหรับคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ โดยเฉพาะข้อโต้แย้งที่พบได้บ่อยว่า เมื่อผู้ถูกกล่าวหาพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไปแล้ว เกิน 2 ปี หรือเกิน 5 ปี การกล่าวหาต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. จะทำให้ ป.ป.ช. หมดอำนาจรับเรื่องและไต่สวนหรือไม่ ศาลฎีกาได้อธิบายโครงสร้างกฎหมายให้เห็นชัดว่า “เงื่อนเวลา” ดังกล่าวไม่ใช่บทตัดอำนาจโดยเด็ดขาด และยังมีบทบัญญัติรองรับให้ ป.ป.ช. ไต่สวนได้ หากเข้าเงื่อนไขตามกฎหมายและไม่ขัดเรื่องอายุความ

ข้อเท็จจริงโดยสรุปของคดี 5076-5079/2566

คดีนี้เป็นคดีอาญาเกี่ยวกับการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างและการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ มีจำเลยจำนวนมากและมีหลายสำนวนคดี ซึ่งศาลชั้นต้นเคยพิจารณารวมกับคดีอื่นบางส่วน ต่อมาคดีของบางจำเลยยุติไป เหลือเฉพาะสำนวนคดีที่ขึ้นมาถึงศาลฎีกาตามเลขฎีกาที่ 5076 ถึง 5079/2566

โจทก์ฟ้องและแก้ฟ้องขอให้ลงโทษตามบทกฎหมายหลายฐานความผิด เช่น ความผิดเกี่ยวกับเจ้าพนักงาน ความผิดฐานจัดซื้อจัดจ้างโดยมิชอบ และความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ รวมทั้งอาศัยกลไกการฟ้องคดีตามกฎหมาย ป.ป.ช. ที่ให้รายงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นสำนวนสอบสวนและให้ศาลรับฟ้องโดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้องในกรณีที่เข้าเงื่อนไข

จำเลยหลายรายให้การปฏิเสธ และมีข้อโต้แย้งสำคัญประการหนึ่งคือ “อำนาจฟ้อง” โดยอ้างว่า การกล่าวหาต่อ ป.ป.ช. เกิดขึ้นหลังผู้ถูกกล่าวหาพ้นตำแหน่งเกิน 2 ปี หรือเกิน 5 ปี จึงทำให้ ป.ป.ช. ไม่มีอำนาจรับเรื่องไว้ไต่สวน ส่งผลให้โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง

ประเด็นข้อกฎหมายที่เป็นแก่นของคำพิพากษา

1. เงื่อนเวลาตามกฎหมาย ป.ป.ช. ที่ระบุการกล่าวหาในขณะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือพ้นตำแหน่งไม่เกิน 2 ปีหรือ 5 ปี เป็นบทตัดอำนาจของ ป.ป.ช. หรือไม่

2. อำนาจไต่สวนของ ป.ป.ช. กรณีมีเหตุอันควรสงสัยว่ามีการทุจริตต่อหน้าที่หรือความผิดต่อ “ตำแหน่งหน้าที่” ยังคงมีอยู่เพียงใด

3. บทบัญญัติมาตรา 84 (แก้ไขใหม่) เป็น “อายุความอาญา” หรือเป็นเพียงกรอบเวลาเฉพาะของกฎหมาย ป.ป.ช.

4. เมื่อ ป.ป.ช. มีอำนาจไต่สวนแล้ว การส่งรายงานและสำนวนให้อัยการสูงสุด และผลของรายงาน ป.ป.ช. ต่อกระบวนพิจารณาในศาลเป็นอย่างไร

คำวินิจฉัยของศาลฎีกาและเหตุผลสำคัญ

ศาลฎีกาวินิจฉัยประเด็น “อำนาจฟ้อง” โดยยืนยันหลักการดังต่อไปนี้

1. เงื่อนเวลาที่กฎหมาย ป.ป.ช. กำหนดเรื่องการกล่าวหาภายใน 2 ปีหรือ 5 ปี ไม่ใช่บทบัญญัติที่เป็นการตัดอำนาจ ป.ป.ช.

ศาลฎีกาชี้ว่า แม้ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 จะมีถ้อยคำกำหนดเกี่ยวกับช่วงเวลาในการกล่าวหา แต่ไม่ได้มีความหมายเป็นการ “ตัดอำนาจ” ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการไต่สวนและวินิจฉัยความผิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม หรือความผิดที่เกี่ยวข้องกัน โดยศาลอ้างโครงสร้างอำนาจตามมาตรา 19 (3) เดิม และมาตรา 19 (4) ที่แก้ไขใหม่ ว่าเป็นฐานอำนาจของ ป.ป.ช. ในการดำเนินการกับความผิดในกลุ่มดังกล่าว

2. แม้พ้นจากตำแหน่งไปแล้ว หากมีเหตุอันควรสงสัย ป.ป.ช. ยังมีอำนาจไต่สวนได้

ศาลฎีกาย้ำว่า หากคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีเหตุอันควรสงสัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใดกระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ป.ป.ช. มีอำนาจไต่สวนข้อเท็จจริงได้ตามมาตรา 88 อีกทั้งมาตรา 84 (แก้ไขใหม่) ยังยืนยันเจตนารมณ์ว่ากรณีพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ “เกินห้าปี” ก็ไม่เป็นการตัดอำนาจของ ป.ป.ช. ที่จะยกคำกล่าวหาที่มีการกล่าวหาไว้แล้ว หรือกรณีมีเหตุอันควรสงสัยจะหยิบขึ้นไต่สวนได้ โดยมี “กรอบเวลาเพดาน” ไม่เกิน 10 ปีนับแต่วันที่พ้นจากตำแหน่งหรือพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้วแต่กรณี ทั้งนี้อยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยอายุความ

3. มาตรา 84 (แก้ไขใหม่) ไม่ใช่อายุความตามประมวลกฎหมายอาญา

ศาลฎีกาวางหลักชัดว่า บทบัญญัติตามมาตรา 84 (แก้ไขใหม่) ดังกล่าว “หาใช่อายุความตามประมวลกฎหมายอาญาไม่” กล่าวคือ เป็นกลไกกำหนดขอบเขตการใช้อำนาจของ ป.ป.ช. ในบางมิติ แต่ไม่ไปแทนที่หลักอายุความอาญาซึ่งต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายอาญาและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น ข้อโต้แย้งที่นำมาตรา 84 ไปตีความเสมือนเป็นอายุความอาญาโดยตรงจึงไม่ถูกต้องตามแนววินิจฉัยนี้

4. เมื่อ ป.ป.ช. มีอำนาจไต่สวนแล้ว ย่อมส่งรายงานพร้อมความเห็นให้อัยการสูงสุดฟ้องได้ และรายงานถือเป็นสำนวนสอบสวน

ศาลฎีกาอธิบายผลต่อกระบวนพิจารณาว่า เมื่อ ป.ป.ช. มีอำนาจไต่สวนแล้ว ย่อมมีอำนาจส่งรายงาน เอกสาร และความเห็นไปยังอัยการสูงสุดเพื่อดำเนินคดีอาญาในศาลที่มีเขตอำนาจ โดยให้ถือว่ารายงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นสำนวนการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และให้ศาลประทับฟ้องไว้พิจารณาโดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้อง ตามมาตรา 97 วรรคหนึ่ง (ทั้งในส่วนเดิมและส่วนที่แก้ไขใหม่) ผลคือ “โจทก์มีอำนาจฟ้อง” ในกรอบดังกล่าว

ผลของคำพิพากษาศาลฎีกาในคดีนี้โดยสังเขป

ศาลฎีกาวินิจฉัยในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจฟ้องและอำนาจไต่สวนของ ป.ป.ช. ตามหลักที่กล่าวข้างต้น และมีคำพิพากษาแก้ไขผลคดีในบางส่วน เช่น ปรับแก้บทลงโทษหรือยกฟ้องจำเลยบางรายตามรายละเอียดในสำนวน ทั้งนี้ แก่นสำคัญที่นักกฎหมายหยิบไปใช้เป็นแนวบรรทัดฐานได้ คือ หลักเรื่อง “เงื่อนเวลา 2 ปี 5 ปี ไม่ตัดอำนาจ ป.ป.ช.” และ “มาตรา 84 (แก้ไขใหม่) ไม่ใช่อายุความอาญา”

ขยายความประเด็นทางกฎหมายอย่างละเอียด

1. ทำไมการกล่าวหาหลังพ้นตำแหน่งเกิน 2 ปีหรือ 5 ปี จึงไม่ทำให้ ป.ป.ช. หมดอำนาจ

ในทางคดีทุจริต ข้อเท็จจริงมักซับซ้อน มีการตรวจสอบย้อนหลัง เอกสารจำนวนมาก และผู้เกี่ยวข้องหลายระดับ หากตีความเงื่อนเวลา 2 ปีหรือ 5 ปีเป็น “บทตัดอำนาจเด็ดขาด” จะทำให้คดีทุจริตจำนวนมากไม่อาจเดินต่อได้ ทั้งที่ยังอยู่ในอายุความอาญา และอาจขัดต่อเจตนารมณ์การป้องกันและปราบปรามการทุจริต

ศาลฎีกาจึงตีความโดยมอง “โครงสร้างอำนาจ” ของ ป.ป.ช. ตามมาตรา 19 (3) เดิม และมาตรา 19 (4) ที่แก้ไขใหม่ เป็นแกนหลักว่า ป.ป.ช. มีหน้าที่และอำนาจไต่สวนความผิดทุจริตต่อหน้าที่และความผิดต่อ “ตำแหน่งหน้าที่” อยู่แล้ว ข้อกำหนดเรื่องช่วงเวลาการกล่าวหาเป็นเพียงเงื่อนไขที่ต้องอ่านร่วมกับมาตราอื่น โดยเฉพาะมาตรา 88 และมาตรา 84 (แก้ไขใหม่) ที่ชี้เจตนารมณ์ชัดว่าบางกรณียังดำเนินการได้แม้พ้นเวลาบางช่วง

2. บทบาทของ “เหตุอันควรสงสัย” ตามมาตรา 88

คำว่า “เหตุอันควรสงสัย” ทำหน้าที่เป็นประตูสำคัญให้ ป.ป.ช. เปิดการไต่สวนได้ แม้จะไม่มีการกล่าวหาในกรอบเวลาที่ถูกหยิบมาโต้แย้ง เพราะกฎหมายมุ่งให้ ป.ป.ช. ใช้อำนาจเชิงรุกเมื่อมีมูลเหตุที่สมควรสงสัยว่ามีการทุจริต โดยเฉพาะในคดีที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐ การจัดซื้อจัดจ้าง และการเสนอราคา ซึ่งมักตรวจพบภายหลังจากการตรวจสอบของหน่วยงาน เช่น สตง. หรือการสอบทานเอกสารย้อนหลัง

3. มาตรา 84 (แก้ไขใหม่) เป็นกรอบอำนาจ ไม่ใช่อายุความอาญา

ศาลฎีกาวางถ้อยคำชัดว่า มาตรา 84 (แก้ไขใหม่) ไม่ใช่อายุความตามประมวลกฎหมายอาญา ข้อนี้สำคัญมากในทางต่อสู้คดี เพราะจำเลยจำนวนมากพยายามยก “กรอบสิบปี” ในมาตรา 84 เป็นข้อยุติว่าคดีขาดอายุความอาญาไปแล้ว ซึ่งเป็นคนละเรื่อง

แนวทางที่ถูกต้องคือ ต้องแยกเป็น 2 ชั้น

ชั้นแรก ตรวจว่า ป.ป.ช. มีอำนาจไต่สวนหรือไม่ ตามมาตรา 19 มาตรา 88 และมาตรา 84 (แก้ไขใหม่) ในส่วนที่กำหนดกรอบเพดานการหยิบเรื่องขึ้นไต่สวน

ชั้นที่สอง ตรวจเรื่องอายุความอาญาตามประมวลกฎหมายอาญาและกฎหมายอาญาเฉพาะ รวมถึงกติกาการนับอายุความ การสะดุดหยุดลง หรือการเริ่มนับใหม่ตามข้อเท็จจริงในคดี

4. ผลทางกระบวนพิจารณา ตามมาตรา 97 วรรคหนึ่ง รายงาน ป.ป.ช. เป็นสำนวนสอบสวน

ในคดีอาญาทุจริต กลไกของกฎหมาย ป.ป.ช. มีความพิเศษ คือเมื่อ ป.ป.ช. ไต่สวนและมีมติชี้มูลแล้ว สามารถส่งรายงานและสำนวนให้อัยการสูงสุด และให้ถือว่ารายงานดังกล่าวเป็นสำนวนการสอบสวนตาม ป.วิ.อ. ผลที่ตามมาคือ เมื่อยื่นฟ้อง ศาลสามารถประทับฟ้องไว้พิจารณาโดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้องตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด จึงทำให้คำโต้แย้งเรื่อง “อำนาจฟ้อง” มีน้ำหนักมากและเป็นประเด็นชี้ขาดได้ในหลายคดี

ในคำพิพากษานี้ ศาลฎีกายืนยันว่า เมื่อไม่ใช่กรณีตัดอำนาจ ป.ป.ช. โจทก์จึงมีอำนาจฟ้อง และกระบวนการตามมาตรา 97 วรรคหนึ่งจึงเดินต่อได้

แนวบรรทัดฐานที่นักกฎหมายควรนำไปใช้

1. การกล่าวหาหลังพ้นตำแหน่งเกิน 2 ปีหรือ 5 ปี ไม่ทำให้ ป.ป.ช. หมดอำนาจโดยอัตโนมัติ ต้องอ่านร่วมกับมาตรา 19 มาตรา 88 และมาตรา 84 (แก้ไขใหม่)

2. มาตรา 84 (แก้ไขใหม่) เป็นกลไกกำกับอำนาจของ ป.ป.ช. และมีเพดานเวลาไม่เกิน 10 ปีตามเงื่อนไข แต่ไม่ใช่อายุความอาญาตามประมวลกฎหมายอาญา

3. หากมีเหตุอันควรสงสัย ป.ป.ช. มีอำนาจไต่สวนได้ แม้พ้นเวลาบางช่วงที่ถูกหยิบมาอ้างโต้แย้ง

4. เมื่อ ป.ป.ช. มีอำนาจไต่สวนและส่งสำนวน อสส. ยื่นฟ้องได้ โดยรายงาน ป.ป.ช. ถือเป็นสำนวนสอบสวน และศาลอาจรับฟ้องไว้พิจพากษาโดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้องตามมาตรา 97 วรรคหนึ่ง

ข้อควรระวังในการนำไปใช้จริง

แม้แนวฎีกานี้จะยืนยันอำนาจ ป.ป.ช. อย่างกว้าง แต่ยังต้องตรวจสอบข้อเท็จจริงในแต่ละคดีว่า

มีเหตุอันควรสงสัยเพียงพอหรือไม่

การหยิบเรื่องขึ้นไต่สวนอยู่ภายในกรอบเพดานเวลาตามกฎหมาย ป.ป.ช. หรือไม่

และที่สำคัญที่สุด คดีขาดอายุความอาญาตามประมวลกฎหมายอาญาหรือไม่ เพราะศาลฎีกาเน้นว่ามาตรา 84 ไม่ใช่อายุความอาญา

สรุปข้อคิดทางกฎหมายท้ายบทความ

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5076-5079/2566 สะท้อนหลักการสำคัญว่า “เงื่อนเวลา” ในกฎหมาย ป.ป.ช. ไม่อาจตีความแบบตัดอำนาจโดยเด็ดขาดจนทำให้กระบวนการปราบปรามทุจริตหยุดชะงัก โดยศาลฎีกาเลือกตีความให้สอดคล้องกับโครงสร้างอำนาจตามมาตรา 19 และอำนาจไต่สวนเมื่อมีเหตุอันควรสงสัยตามมาตรา 88 พร้อมยืนยันว่า มาตรา 84 (แก้ไขใหม่) เป็นเพียงกรอบอำนาจเฉพาะของกฎหมาย ป.ป.ช. ไม่ใช่อายุความอาญา ดังนั้น นักกฎหมายที่ทำคดีทุจริตควรวางประเด็นให้ถูกชั้น แยก “อำนาจไต่สวนของ ป.ป.ช.” ออกจาก “อายุความอาญา” และใช้แนวฎีกานี้เป็นบรรทัดฐานในการวิเคราะห์อำนาจฟ้องและความชอบด้วยกระบวนการก่อนเข้าสู่สาระของคดี

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5076-5079/2566 

แม้ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 จะกำหนดให้กล่าวหาต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในขณะที่ผู้ถูกกล่าวหาเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่เกินสองปีและห้าปีก็ตาม แต่มิใช่บทบัญญัติที่เป็นการตัดอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการไต่สวนและวินิจฉัยว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการหรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรมหรือความผิดที่เกี่ยวข้องกัน ตาม พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 19 (3) (เดิม) และมาตรา 19 (4) (ที่แก้ไขใหม่) นอกจากนี้ หากคณะกรรมการ ป.ช.ช. มีเหตุอันควรสงสัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใดกระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรมแล้ว คณะกรรมการ ป.ป.ช. ก็มีอำนาจไต่สวนข้อเท็จจริงได้ ตาม พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 88 และมาตรา 84 (ที่แก้ไขใหม่) ที่บัญญัติว่า ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยอายุความ ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐตามวรรคหนึ่งได้พ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไปเกินห้าปีแล้ว ย่อมไม่เป็นการตัดอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่จะยกคำกล่าวหาที่ได้มีการกล่าวหาไว้แล้วหรือกรณีที่มีเหตุอันควรสงสัยว่าผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นกระทำความผิดขึ้นไต่สวนได้ ทั้งนี้ ต้องไม่เกินสิบปีนับแต่วันที่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้วแต่กรณี เห็นได้ว่า ตาม พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 88 และมาตรา 84 (ที่แก้ไขใหม่) ต่างก็มีความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์ของกฎหมายว่า แม้เป็นกรณีเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ถูกกล่าวหาพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไปเกินสองปีหรือห้าปีแล้ว ก็ไม่เป็นการตัดอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่จะยกคำกล่าวหาที่ได้มีการกล่าวหาไว้แล้วหรือกรณีที่มีเหตุอันควรสงสัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นกระทำความผิดขึ้นไต่สวนได้ บทบัญญัติตามมาตรา 84 (ที่แก้ไขใหม่) ข้างต้น หาใช่อายุความตามประมวลกฎหมายอาญาไม่ ดังนั้น คณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงมีอำนาจไต่สวนข้อเท็จจริงและส่งรายงาน เอกสาร พร้อมความเห็นไปยังอัยการสูงสุดเพื่อดำเนินคดีอาญาในศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยให้ถือว่ารายงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นสำนวนการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และให้ศาลประทับฟ้องไว้พิจารณาโดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้องตาม พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 97 วรรคหนึ่ง เดิมและที่แก้ไขใหม่ โจทก์จึงมีอำนาจฟ้อง

แนวคำถาม - ธงคำตอบ

ข้อ 1.

เมื่อสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้กล่าวหาเจ้าหน้าที่ของรัฐหลายรายในคดีทุจริตจัดซื้อจัดจ้างภายหลังบุคคลเหล่านั้นพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไปแล้ว “เกินสองปี” และบางราย “เกินห้าปี” อีกทั้งจำเลยบางรายยกเป็นข้อต่อสู้ว่าการกล่าวหาล่วงเลยกำหนดเวลาดังกล่าวตาม พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 84 (ทั้งเดิมและที่แก้ไขใหม่) จึงทำให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. หมดอำนาจรับเรื่องไว้ไต่สวนและส่งสำนวนให้อัยการสูงสุด และส่งผลให้ “โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง” ต่อศาล โดยเฉพาะเมื่อคดีนี้มีหลายสำนวนรวมพิจารณากับคดีอื่น มีจำเลยจำนวนมาก และมีการอ้างอิงบทบัญญัติหลายมาตราเกี่ยวกับฐานความผิด (เช่น มาตรา 151, 157, 161 และความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคา) คำถามคือ ในทางข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย ศาลฎีกาควรพิจารณาอย่างไรว่า “การล่วงเลยสองปีหรือห้าปี” เป็นเพียงเงื่อนไขการกล่าวหาหรือเป็น “บทตัดอำนาจ” ของ ป.ป.ช. และท้ายที่สุดโจทก์ยังมีอำนาจฟ้องหรือไม่ เพียงใด

ธงคำตอบ

ศาลฎีกาวางหลักว่า แม้ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 จะมีถ้อยคำกำหนดเรื่องการกล่าวหาต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในขณะที่ผู้ถูกกล่าวหาเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่เกินสองปีและห้าปีก็ตาม แต่ข้อกำหนดดังกล่าว “มิใช่บทบัญญัติที่เป็นการตัดอำนาจ” ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐได้กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรมหรือความผิดที่เกี่ยวข้องกัน อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจตามโครงสร้างของกฎหมาย ป.ป.ช. โดยเฉพาะมาตรา 19 (3) (เดิม) และมาตรา 19 (4) (ที่แก้ไขใหม่) ซึ่งเป็นบทกำหนดขอบเขตงานของ ป.ป.ช. ในคดีทุจริตเชิงตำแหน่งหน้าที่โดยตรง

ยิ่งกว่านั้น หากคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีเหตุอันควรสงสัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใดกระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรมแล้ว คณะกรรมการ ป.ป.ช. ย่อมมีอำนาจไต่สวนข้อเท็จจริงได้ตามมาตรา 88 และเมื่อพิจารณาร่วมกับมาตรา 84 (ที่แก้ไขใหม่) ซึ่งบัญญัติว่า “ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยอายุความ” แม้เจ้าหน้าที่ของรัฐจะพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไปเกินห้าปีแล้ว ก็ “ไม่เป็นการตัดอำนาจ” ของ ป.ป.ช. ที่จะยกคำกล่าวหาที่ได้มีการกล่าวหาไว้แล้ว หรือกรณีมีเหตุอันควรสงสัยว่าจะหยิบขึ้นไต่สวนได้ ทั้งนี้ต้องไม่เกินสิบปีนับแต่วันที่พ้นจากตำแหน่งหรือพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้วแต่กรณี จึงเห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของมาตรา 88 และมาตรา 84 (ที่แก้ไขใหม่) มุ่งหมายให้ ป.ป.ช. ยังทำหน้าที่ตรวจสอบคดีทุจริตได้ แม้พ้นกรอบสองปีหรือห้าปี โดยมีเพดานสิบปีเป็นกรอบการใช้อำนาจ และยังต้องเคารพหลัก “อายุความอาญา” ตามกฎหมายอายุความที่เกี่ยวข้อง

ศาลฎีกาย้ำอีกชั้นว่า บทบัญญัติตามมาตรา 84 (ที่แก้ไขใหม่) “หาใช่อายุความตามประมวลกฎหมายอาญาไม่” กล่าวคือเป็นกรอบอำนาจเฉพาะของกฎหมาย ป.ป.ช. ไม่ใช่ข้อยุติเรื่องอายุความอาญาโดยตัวมันเอง ดังนั้น ข้ออ้างของจำเลยที่นำเงื่อนเวลาในมาตรา 84 ไปตีความเสมือนเป็นเหตุ “ตัดอำนาจ” ป.ป.ช. หรือเป็นเหตุ “ขาดอายุความอาญา” โดยอัตโนมัติ จึงไม่ถูกต้องตามแนววินิจฉัยนี้

เมื่อ ป.ป.ช. มีอำนาจไต่สวนแล้ว ป.ป.ช. ย่อมมีอำนาจส่งรายงาน เอกสาร และความเห็นไปยังอัยการสูงสุดเพื่อดำเนินคดีอาญาในศาลที่มีเขตอำนาจได้ และให้ถือว่ารายงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นสำนวนการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา อีกทั้งให้ศาลประทับฟ้องไว้พิจารณาโดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้อง ตามมาตรา 97 วรรคหนึ่ง (ทั้งเดิมและที่แก้ไขใหม่) ผลทางคดีคือ “โจทก์มีอำนาจฟ้อง” แม้ข้อกล่าวหาจะเกิดภายหลังพ้นตำแหน่งเกินสองปีหรือห้าปี ตราบใดที่อยู่ภายในกรอบกฎหมายและไม่ขัดต่อบทบัญญัติเรื่องอายุความ

สรุปให้จับแก่นตามแนวเนติได้ว่า ประเด็นชี้ขาดไม่ใช่ “ครบสองปีหรือห้าปีแล้วตัดอำนาจทันทีหรือไม่” แต่ต้องวางข้อกฎหมายเป็นชั้น ๆ คือ (1) ตรวจฐานอำนาจตามมาตรา 19 (3)/(4) (2) ตรวจเงื่อนไขการไต่สวนเมื่อมีเหตุอันควรสงสัยตามมาตรา 88 (3) อ่านมาตรา 84 (แก้ไขใหม่) ในฐานะกรอบอำนาจและเพดานเวลา โดยไม่ยกให้เป็นอายุความอาญา และ (4) เมื่ออำนาจไต่สวนชอบด้วยกฎหมายแล้ว ขั้นตอนส่งสำนวนให้อัยการสูงสุดและผลตามมาตรา 97 ทำให้โจทก์มีอำนาจฟ้องต่อศาลได้

ข้อ 2.

ในคดีทุจริตจัดซื้อจัดจ้างหลายสำนวนซึ่งมีจำเลยจำนวนมาก โจทก์ฟ้องขอให้ลงโทษหลายฐานความผิด รวมทั้งอ้างกลไกพิเศษตามกฎหมาย ป.ป.ช. ที่ให้รายงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นสำนวนสอบสวน และให้ศาลรับฟ้องไว้พิจารณาโดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้อง ขณะเดียวกันจำเลยบางรายยกข้อต่อสู้เชิงกระบวนพิจารณาว่า เมื่อข้อกล่าวหาถูกนำเข้าสู่ ป.ป.ช. ภายหลังพ้นตำแหน่งมานาน การไต่สวนและการส่งเรื่องให้อัยการสูงสุดฟ้องย่อมไม่ชอบ ทำให้ศาลต้องไม่รับฟ้องหรืออย่างน้อยต้องไต่สวนมูลฟ้องก่อน อีกทั้งในทางข้อเท็จจริง คดีมีการรวมพิจารณากับคดีอื่น มีการนับโทษต่อคดีเก่า และมีการถอนอุทธรณ์ของจำเลยบางรายระหว่างพิจารณาในศาลอุทธรณ์แผนกคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ คำถามคือ ศาลฎีกาจะกำหนด “สถานะ” ของรายงาน ป.ป.ช. และ “ผลทางกระบวนพิจารณา” ตามมาตรา 97 วรรคหนึ่ง อย่างไร เพื่อชี้ว่าโจทก์ใช้ช่องทางฟ้องคดีได้ถูกต้อง และศาลจะรับฟ้องไว้พิจารณาโดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้องได้หรือไม่ เพียงใด

ธงคำตอบ

ศาลฎีกาวางกรอบความเข้าใจว่า กลไกของกฎหมาย ป.ป.ช. ในคดีทุจริตเป็นกระบวนการเฉพาะที่ “ต่อเชื่อม” ระหว่างการไต่สวนขององค์กรอิสระกับการฟ้องคดีอาญาโดยอัยการสูงสุด เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจไต่สวนข้อเท็จจริงและวินิจฉัยตามอำนาจหน้าที่ในคดีทุจริตต่อหน้าที่หรือความผิดต่อ “ตำแหน่งหน้าที่” แล้ว กระบวนการหลังจากนั้นคือการส่งรายงาน เอกสาร และความเห็นไปยังอัยการสูงสุดเพื่อดำเนินคดีอาญาในศาลที่มีเขตอำนาจ ซึ่งศาลฎีกาชี้ว่าให้ถือว่ารายงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็น “สำนวนการสอบสวน” ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา โดยผลในชั้นศาลคือ ศาลสามารถ “ประทับฟ้องไว้พิจารณาโดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้อง” ตามมาตรา 97 วรรคหนึ่ง (เดิมและที่แก้ไขใหม่)

สาระสำคัญของธงคำตอบอยู่ที่การยืนยัน “ความชอบด้วยอำนาจไต่สวน” ของ ป.ป.ช. ก่อน เมื่อศาลฎีกาวินิจฉัยแล้วว่า เงื่อนเวลาสองปีหรือห้าปีไม่ใช่บทตัดอำนาจ ป.ป.ช. และเมื่อมีเหตุอันควรสงสัย ป.ป.ช. มีอำนาจไต่สวนได้ตามมาตรา 88 โดยอ่านร่วมกับมาตรา 84 (แก้ไขใหม่) ที่ยังไม่ตัดอำนาจแม้พ้นห้าปี และมีเพดานสิบปีภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยอายุความ รวมถึงศาลฎีกาย้ำว่า มาตรา 84 (แก้ไขใหม่) ไม่ใช่อายุความตามประมวลกฎหมายอาญา จึงทำให้ฐานอำนาจไต่สวนและการดำเนินการของ ป.ป.ช. “ไม่เสียไป” เพียงเพราะพ้นสองปีหรือห้าปี

เมื่อฐานอำนาจของ ป.ป.ช. ไม่เสีย กระบวนการตามมาตรา 97 วรรคหนึ่งจึงเดินได้เต็มรูป คือ อัยการสูงสุดยื่นฟ้องโดยอาศัยรายงาน ป.ป.ช. ซึ่งกฎหมายให้สถานะเทียบเท่าสำนวนสอบสวน ศาลจึงรับฟ้องไว้พิจารณาได้โดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้อง การโต้แย้งของจำเลยที่ต้องการให้ศาลไม่รับฟ้องหรือให้ไต่สวนมูลฟ้องก่อนจึงไม่อาจรับฟังได้ในส่วนที่ขัดกับบทบัญญัติเฉพาะของกฎหมาย ป.ป.ช. เพราะกฎหมายได้ออกแบบให้คดีทุจริตที่ผ่านกระบวนการไต่สวนของ ป.ป.ช. แล้วเข้าสู่ศาลด้วยรูปแบบพิเศษเพื่อประสิทธิภาพในการปราบปรามทุจริต

ประเด็นประกอบที่นักกฎหมายควรจับไว้ตามแนวเนติ คือ แม้คดีจะมีหลายสำนวน มีการรวมพิจารณา มีการถอนอุทธรณ์ของจำเลยบางราย หรือมีประเด็นนับโทษต่อคดีเก่า แต่ “ประตูเข้าสู่ศาล” ตามมาตรา 97 วรรคหนึ่ง จะพิจารณาจากความชอบด้วยอำนาจและขั้นตอนของ ป.ป.ช. และการส่งสำนวนให้อัยการสูงสุดเป็นหลัก เมื่อศาลฎีกาชี้แล้วว่า ป.ป.ช. ยังมีอำนาจไต่สวนแม้พ้นสองปีหรือห้าปี (ภายใต้กรอบสิบปีและไม่ขัดอายุความ) ย่อมส่งผลให้การฟ้องของโจทก์ชอบด้วยกฎหมาย และศาลรับฟ้องได้โดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้องตามบทบัญญัติเฉพาะ

สรุปให้คมชัดตามแนวข้อสอบเชิงวินิจฉัยคือ หากจะคัดค้านกระบวนพิจารณาตามมาตรา 97 วรรคหนึ่ง ต้องชี้ให้ได้ว่าการไต่สวนของ ป.ป.ช. “ไร้อำนาจ” หรือ “ไม่ชอบด้วยกฎหมาย” จริง มิใช่ยกเพียงข้อเท็จจริงว่าพ้นเวลาสองปีหรือห้าปี เพราะศาลฎีกาวางบรรทัดฐานแล้วว่าเงื่อนเวลาดังกล่าวไม่ใช่บทตัดอำนาจ และมาตรา 84 (แก้ไขใหม่) ไม่ใช่อายุความอาญา ดังนั้น เมื่อ ป.ป.ช. ไต่สวนได้ รายงานย่อมเป็นสำนวนสอบสวน และโจทก์ย่อมฟ้องได้ ศาลย่อมรับฟ้องไว้พิจารณาได้โดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้องตามมาตรา 97 วรรคหนึ่ง