กระทรวงการคลังฟ้องผู้รับเหมา สัญญาสร้างอาคารบนที่ราชพัสดุ

กระทรวงการคลังและห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส ตกลงทำสัญญาก่อสร้างอาคารโดยทุนของห้างฯ สร้างเสร็จให้อาคารตกเป็นบของกระทรวงการคลัง ห้างฯ ได้สิทธิการเช่า 20 ปี นิติสัมพันธ์ในกรณีนี้จึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง  อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาและห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส ตกลงทำสัญญาซึ่งมีสาระสำคัญให้ห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๒ หลัง ลานคอนกรีตเสริมเหล็กและถนนลาดยาง บนที่ราชพัสดุ ซึ่งกระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ โดยมีเงื่อนไขให้ก่อสร้างโดยใช้ทุนทรัพย์ของห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส แต่เพียงฝ่ายเดียว เมื่อการก่อสร้างอาคารแล้วเสร็จให้กรรมสิทธิ์อาคารตกเป็นของ กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาทันที ห้างฯ จะต้องก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในเวลา ๒๔ เดือน นับแต่วันลงนามในสัญญา ส่วนห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส ได้รับสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารรวมเป็นระยะเวลา ๒๐ ปี นับแต่วันลงนามในสัญญา โดยมีหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน)   แต่ปรากฏว่าห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส  ผิดสัญญาไม่ทำการก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในกำหนดสัญญา  กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมา จึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาและแจ้งให้ห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิส และนายจอย  พักโคก ในฐานะหุ้นส่วนผู้จัดการของห้างฯ ร่วมกันรับผิดชำระเงินเป็นค่าตอบแทนการใช้ที่ดินและค่าปรับฐานผิดสัญญาก่อสร้างไม่แล้วเสร็จรวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๐,๘๓๐,๓๑๖.๗๐ บาท  แต่ทั้งสองเพิกเฉย  กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาจึงมีหนังสือแจ้งธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาก่อสร้างอาคารยกกรรมสิทธิ์-พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และสัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ  คดีนี้ แม้ กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกระทรวง มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับกิจการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญามีสาระสำคัญเป็นการให้ กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาได้รับผลประโยชน์เป็นเงินค่าตอบแทนการใช้ที่ดินราชพัสดุและได้กรรมสิทธิ์ในอาคารก่อสร้าง ส่วน ห้างฯ เจ้าพระยาเซอร์วิสได้รับผลประโยชน์เป็นสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารเป็นเวลา ๒๐ ปี  นิติสัมพันธ์ในกรณีนี้จึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง  อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง  กรณีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

 คำวินิจฉัยที่  3/2552

กระทรวงการคลังโดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมา                                           ผู้ฟ้องคดี
   ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจ้าพระยาเซอร์วิสที่ 1กับพวกรวม 4 คน                                      ผู้ถูกฟ้องคดี   

 คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๕๒    

คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

วันที่ ๑๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒

เรื่อง    เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)       

 ศาลปกครองนครราชสีมา

ระหว่าง

 ศาลจังหวัดนครราชสีมา

 การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

                   ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องกรณีเขตอำนาจศาลขัดแย้งกันระหว่างศาลปกครองนครราชสีมาและศาลจังหวัดนครราชสีมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเหตุว่าคดีอยู่ในอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในอำนาจเช่นกัน

ข้อเท็จจริงในคดี

                   เมื่อวันที่ ๒๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ กระทรวงการคลัง โดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมา ผู้รับมอบอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องห้างหุ้นส่วนจำกัด เจ้าพระยาเซอร์วิส ที่ ๑ นายจอย  พักโคกกรวด ที่ ๒  นางสาวชรินทร์ธร  โลเจริญกุล ผู้จัดการมรดกของนายยุคลธร  โลเจริญกุล ที่ ๓ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๒๖ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ฟ้องคดีตกลงทำสัญญาที่ ๖/๒๕๒๖ ซึ่งมีสาระสำคัญให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๓ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๑๘ คูหา และอาคารพาณิชย์ ๒ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๓๑ คูหา ลานคอนกรีตเสริมเหล็กและถนนลาดยางบนที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนที่ นม.๑๓๔ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๔๔ ถนนมิตรภาพ ตำบลในเมือง อำเภอเมืองนครราชสีมา จังหวัดนครราชสีมา เนื้อที่ประมาณ ๖ ไร่ ๑ งาน ๗๗ ตารางวาในราคาค่าก่อสร้างไม่ต่ำกว่า ๑๔,๑๒๕,๗๐๐ บาท ตามแบบแปลนแผนผังรายการและเงื่อนไขในการก่อสร้างต่อท้ายสัญญาโดยใช้ทุนทรัพย์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ฝ่ายเดียว เมื่อการก่อสร้างอาคารแล้วเสร็จให้กรรมสิทธิ์อาคารตกเป็นของผู้ฟ้องคดีทันที  ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารรวมเป็นระยะเวลา ๒๐ ปี นับแต่วันลงนามในสัญญา โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องลงมือก่อสร้างภายใน ๔๕ วัน นับแต่วันลงนามในสัญญา และต้องก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในเวลา ๒๔ เดือน นับแต่วันลงนามในสัญญา หากก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามกำหนดและทางราชการมิได้บอกเลิกสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องชำระค่าปรับเป็นรายวันนับแต่วันถัดจากวันครบกำหนดตามสัญญาจนถึงวันที่งานก่อสร้างเสร็จบริบูรณ์ และจะต้องชำระค่าตอบแทนการใช้ที่ดินในระหว่างก่อสร้างอาคารกับค่าเช่าอาคารในอัตราตามที่กำหนดไว้ในสัญญา นอกจากนั้นจะต้องชำระเงินที่เพิ่มขึ้นอีกในอัตราร้อยละ ๑.๕ ต่อเดือน ของเงินที่ค้างชำระเศษของเดือนให้นับเป็น ๑ เดือน ตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ในที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๒๗ ข้อ ๔๕  ทั้งนี้ โดยมีหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ยินยอมรับผิดต่อผู้ฟ้องคดีในกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาในวงเงินไม่เกิน ๑,๔๗๙,๙๗๐ บาท  ต่อมาวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๒๘ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ส่งมอบอาคารพาณิชย์ ๓ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๑๘ คูหา ให้กรมธนารักษ์ในฐานะผู้ทำการปกครอง ดูแล บำรุงรักษาที่ราชพัสดุ การใช้ที่ราชพัสดุ การจัดหาประโยชน์แทนผู้ฟ้องคดี  แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ทำการก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๒ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๓๑ คูหา  ลานคอนกรีตเสริมเหล็กและถนนลาดยางให้แล้วเสร็จภายในกำหนดสัญญา ผู้ฟ้องคดีติดต่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ปฏิบัติตามสัญญาหลายครั้ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือที่ นม ๐๐๐๔/๓๐๒๒ ลงวันที่ ๒๔ เมษายน ๒๕๔๓

บอกเลิกสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๔๓  การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะหุ้นส่วนผู้จัดการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องร่วมกันรับผิดชำระเงินเป็นค่าตอบแทนการใช้ที่ดินเท่ากับค่าเช่าอาคารตามสัญญาก่อสร้างอาคารตั้งแต่วันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๒๘ ซึ่งเป็นวันครบกำหนดตามสัญญาถึงวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๓ (ก่อนวันบอกเลิกสัญญา) เป็นเงินจำนวน ๒,๒๙๙,๑๐๖ บาท เงินเพิ่มค่าตอบแทนการใช้ที่ดินตั้งแต่วันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๒๘ ถึงวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๓ เป็นเงินจำนวน ๒,๖๐๔,๑๑๐.๗๐ บาท  ค่าปรับฐานผิดสัญญาก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามกำหนดสัญญาตั้งแต่วันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๒๘ ถึงวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๓ เป็นเงินจำนวน ๑๕,๙๒๗,๑๐๐ บาท รวมค่าเสียหายที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๐,๘๓๐,๓๑๖.๗๐ บาท ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ชำระเงินจำนวนดังกล่าวพร้อมมีหนังสือบอกเลิกสัญญาแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือที่ กค ๐๓๐๙.๑๘/๒๑๑๔๗ ลงวันที่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๔๗ แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทราบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญา ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันให้แล้วเสร็จภายในเวลา ๓๐ วัน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ไม่ได้ชำระเงินให้แก่ผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย  ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระเงินจำนวน ๓๓,๓๒๘,๕๐๖.๗๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๒๐,๘๓๐,๓๑๖.๗๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ  ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายยุคลธร  โลเจริญกุล หุ้นส่วนจำกัดความรับผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งได้รับทรัพย์สินจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ขณะเลิกห้างจำนวน ๑,๐๐๐,๐๐๐ บาท ชำระเงินจำนวน ๑,๐๐๐,๐๐๐ บาท และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินจำนวน ๒,๓๖๗,๙๕๑.๗๖ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี

                   ก่อนฟ้องคดีต่อศาลปกครองนครราชสีมา ผู้ฟ้องคดีเคยยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่โดยอาศัยข้อเท็จจริงเดียวกับคดีนี้ต่อศาลจังหวัดนครราชสีมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๑๐/๒๕๕๐ คดีหมายเลขแดงที่ ๗๒๒/๒๕๕๐  ศาลจังหวัดนครราชสีมามีคำสั่งไม่รับคำฟ้องเพราะเห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องเอกชนตามสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารจอดรถโดยสารปรับอากาศอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมและให้โจทก์ไปฟ้องคดีต่อศาลปกครอง โจทก์อุทธรณ์ ศาลจังหวัดนครราชสีมามีคำสั่งไม่รับอุทธรณ์ โจทก์อุทธรณ์คำสั่ง ศาลอุทธรณ์ภาค ๓ มีคำสั่งให้ยกคำร้อง

ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า ข้อพิพาทคดีนี้เป็นข้อพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาก่อสร้างอาคารยกกรรมสิทธิ์ให้กระทรวงการคลังระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แม้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะมีฐานะเป็นกระทรวงตามมาตรา ๕ (๓) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเงินการคลังแผ่นดิน การประเมินราคาทรัพย์สิน การบริหารพัสดุภาครัฐ กิจการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ ทรัพย์สินของแผ่นดิน ภาษีอากร การรัษฎากร กิจการหารายได้ที่รัฐมีอำนาจดำเนินการได้แต่ผู้เดียวตามกฎหมายและไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการอื่น การบริหารหนี้สาธารณะ การบริหารและการพัฒนารัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ และราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีหรือส่วนราชการที่สังกัดผู้ฟ้องคดีตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ แต่วัตถุประสงค์แห่งสัญญาพิพาทเป็นเรื่องผลประโยชน์ต่างตอบแทนระหว่างคู่สัญญา กล่าวคือ ผู้ฟ้องคดีได้รับผลประโยชน์เป็นเงินค่าตอบแทนในการใช้ที่ดินราชพัสดุแปลงดังกล่าวและได้กรรมสิทธิ์ในอาคารจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับผลประโยชน์เป็นสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารเป็นเวลา ๒๐ ปี วัตถุประสงค์แห่งสัญญานี้จึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ประกอบกับบันทึกคำยินยอมรับเงื่อนไขในการปลูกสร้างอาคารในที่ดินราชพัสดุแปลงที่ นม.๑๓๔ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๔๔ ถนนมิตรภาพ ตำบลในเมือง อำเภอเมืองนครราชสีมา จังหวัดนครราชสีมา ตามหนังสือกรมธนารักษ์ ที่ กค ๐๔๐๖/๑๗๖๓ ลงวันที่ ๖ ธันวาคม ๒๕๒๖ ข้อ ๕ ที่ระบุว่า ผู้ได้รับสิทธิการก่อสร้างต้องจัดส่งแบบแปลนอาคารสถานีจอดรถยนต์โดยสารปรับอากาศชั้นเดียว จำนวน ๑ หลัง ที่จะก่อสร้างตามเงื่อนไขการประมูลข้อ ๗ ให้กรมธนารักษ์ตรวจภายในกำหนด ๙๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากจังหวัด ก็มิได้ทำให้วัตถุประสงค์ของสัญญาดังกล่าวเปลี่ยนแปลงไป อีกทั้งผู้ฟ้องคดีก็มิได้มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเกี่ยวกับการสร้างสถานีจอดรถยนต์โดยสารปรับอากาศแต่ประการใด นอกจากนี้คู่สัญญาได้ทำสัญญาพิพาทขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน ดังนั้น สัญญาพิพาทจึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

    อนึ่ง ศาลปกครองนครราชสีมาไต่สวนผู้ฟ้องคดีและพยานของผู้ฟ้องคดีแล้วได้ข้อเท็จจริงเพิ่มเติมว่า ผู้ฟ้องคดีประสงค์ที่จะฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๓ ให้รับผิดตามสัญญาก่อสร้างอาคารยกกรรมสิทธิ์ให้กระทรวงการคลัง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาไม่ดำเนินการก่อสร้างอาคารให้แล้วเสร็จตามสัญญา ซึ่งสัญญาดังกล่าวมิได้เกี่ยวข้องกับโครงการก่อสร้างอาคารจอดรถโดยสารปรับอากาศในข้อ ๕ ของบันทึกคำยินยอมรับเงื่อนไขในการปลูกสร้างอาคารในที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนที่ นม.๑๓๔ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๔๔ ถนนมิตรภาพ ตำบลในเมือง อำเภอเมืองนครราชสีมา จังหวัดนครราชสีมา ตามหนังสือกรมธนารักษ์ ที่ กค.๐๔๐๖/๑๗๖๓ ลงวันที่ ๖ ธันวาคม ๒๕๒๖ แต่อย่างใด ขณะนี้ที่ดินราชพัสดุในส่วนที่จะใช้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๒ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๓๑ คูหา ลานคอนกรีตเสริมเหล็ก (ค.ส.ล) และถนนลาดยางดังกล่าว ซึ่งมีเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ถูกผู้ประมูลรายใหม่นำไปใช้ก่อสร้างโรงแรมซิตี้ปาร์คแล้ว

 คำวินิจฉัย

    ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

  คณะกรรมการพิจารณาแล้ว  ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตกลงทำสัญญาซึ่งมีสาระสำคัญให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๒ หลัง ได้แก่ อาคารพาณิชย์ ๓ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๑๘ คูหา และอาคารพาณิชย์ ๒ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๓๑ คูหา ลานคอนกรีตเสริมเหล็กและถนนลาดยาง บนที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนที่ นม.๑๓๔ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๔๔ ถนนมิตรภาพ ตำบลในเมือง อำเภอเมืองนครราชสีมา จังหวัดนครราชสีมา เนื้อที่ประมาณ ๖ ไร่ ๑ งาน ๗๗ ตารางวา ซึ่งผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ โดยมีเงื่อนไขให้ก่อสร้างโดยใช้ทุนทรัพย์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แต่เพียงฝ่ายเดียว เมื่อการก่อสร้างอาคารแล้วเสร็จให้กรรมสิทธิ์อาคารตกเป็นของผู้ฟ้องคดีทันที ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในเวลา ๒๔ เดือน นับแต่วันลงนามในสัญญา ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารรวมเป็นระยะเวลา ๒๐ ปี นับแต่วันลงนามในสัญญา โดยมีหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นหนังสือค้ำประกันของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔  แต่เมื่อครบกำหนดเวลาตามสัญญาปรากฏว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาไม่ทำการก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ๒ ชั้น มีชั้นลอย จำนวน ๓๑ คูหา ลานคอนกรีตเสริมเหล็กและถนนลาดยางให้แล้วเสร็จภายในกำหนดสัญญา ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ปฏิบัติตามสัญญา แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาและแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะหุ้นส่วนผู้จัดการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ร่วมกันรับผิดชำระเงินเป็นค่าตอบแทนการใช้ที่ดินเท่ากับค่าเช่าอาคารตามสัญญาก่อสร้างอาคาร เงินเพิ่มค่าตอบแทนการใช้ที่ดินและค่าปรับฐานผิดสัญญาก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามกำหนดสัญญา รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๐,๘๓๐,๓๑๖.๗๐ บาท  ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ชำระเงินจำนวนดังกล่าวพร้อมมีหนังสือบอกเลิกสัญญาแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ไม่ชำระเงินให้แก่ผู้ฟ้องคดี  ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระเงินจำนวน ๓๓,๓๒๘,๕๐๖.๗๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๒๐,๘๓๐,๓๑๖.๗๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ  ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายยุคลธร  โลเจริญกุล หุ้นส่วนจำกัดความรับผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งได้รับทรัพย์สินจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ขณะเลิกห้างจำนวน ๑,๐๐๐,๐๐๐ บาท ชำระเงินจำนวน ๑,๐๐๐,๐๐๐ บาท และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินจำนวน ๒,๓๖๗,๙๕๑.๗๖ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี  คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาก่อสร้างอาคารยกกรรมสิทธิ์ให้ผู้ฟ้องคดีเพื่อปลูกสร้างอาคารพาณิชย์บนที่ราชพัสดุ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามสัญญาพิพาท โดยไม่เกี่ยวข้องกับโครงการก่อสร้างอาคารจอดรถโดยสารปรับอากาศในข้อ ๕ ของบันทึกคำยินยอมรับเงื่อนไขในการปลูกสร้างอาคารในที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนที่ นม.๑๓๔  กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาก่อสร้างอาคารยกกรรมสิทธิ์ให้ผู้ฟ้องคดีเพื่อปลูกสร้างอาคารพาณิชย์บนที่ราชพัสดุระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง  เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ  คดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกระทรวงตามมาตรา ๕ (๓) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับกิจการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒  แต่สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ฟ้องคดีได้รับผลประโยชน์เป็นเงินค่าตอบแทนการใช้ที่ดินราชพัสดุและได้กรรมสิทธิ์ในอาคารพาณิชย์ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้าง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับผลประโยชน์เป็นสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารเป็นเวลา ๒๐ ปี  นิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในกรณีนี้จึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒  อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒  กรณีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม  ส่วนข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะหุ้นส่วนผู้จัดการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑  ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายยุคลธร  โลเจริญกุล หุ้นส่วนจำกัดความรับผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ในฐานะผู้ค้ำประกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาททางแพ่งโดยสภาพ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน

   จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กระทรวงการคลัง โดยผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมา ผู้รับมอบอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ห้างหุ้นส่วนจำกัด เจ้าพระยาเซอร์วิส ที่ ๑ นายจอย  พักโคกกรวด ที่ ๒  นางสาวชรินทร์ธร  โลเจริญกุล ผู้จัดการมรดกของนายยุคลธร  โลเจริญกุล ที่ ๓ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม