องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรฟ้องคู่สัญญา

องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรมีหน้าที่ดำเนินการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี จากเกษตรกรที่ไม่มียุ้งฉางเป็นของตนเอง องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรทำสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวกับนายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์  ต่อมาองค์การตลาดเพื่อเกษตรกรให้นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ แปรสภาพข้าวเปลือกที่ฝากเก็บเป็นข้าวสารและส่งมอบให้แก่องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร แต่นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ ไม่ส่งมอบข้าวสารภายในกำหนด-- องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาฯ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง---- เมื่อรัฐมีมาตรการแทรกแซงราคาผลผลิตทางการเกษตรอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ การที่องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรตกลงให้นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ ซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการโรงสีข้าวเข้าร่วมโครงการดังกล่าว  จึงเป็นสัญญาที่องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรให้นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ เข้าร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะ และเป็นสัญญาทางปกครอง- ข้อพิพาทระหว่างองค์การตลาดเพื่อเกษตรกรกับนายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง

องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรมีหน้าที่ดำเนินการตามมาตรการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี จากเกษตรกรที่ไม่มียุ้งฉางเป็นของตนเอง องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรทำสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวกับนายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ มีธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) เป็นผู้ค้ำประกัน ต่อมาองค์การตลาดเพื่อเกษตรกรให้นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ แปรสภาพข้าวเปลือกที่ฝากเก็บเป็นข้าวสารและส่งมอบให้แก่องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร แต่นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ ไม่ส่งมอบข้าวสารภายในกำหนด ขอให้ทั้งสองร่วมกันชำระค่าข้าวสารและค่าปรับแก่องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร มีปัญหาต้องพิจารณาว่า สัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ  คดีนี้องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร(โจทก์)เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาฯ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง เมื่อรัฐมีมาตรการแทรกแซงราคาผลผลิตทางการเกษตรตามโครงการรับจำนำข้าวเปลือก เพื่อให้ราคาผลผลิตทางการเกษตรของเกษตรกรตามฤดูเก็บเกี่ยวอยู่ในราคาที่เหมาะสมโดยมีมติให้องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรเข้าดำเนินการอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ การที่องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรตกลงให้นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ ซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการโรงสีข้าวเข้าร่วมโครงการดังกล่าว และได้ทำสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวกับนายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ โดยตกลงให้นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ มีหน้าที่ในการรับฝากเก็บข้าวเปลือกที่รัฐรับจำนำจากเกษตรกร แปรสภาพข้าวเปลือกที่รับฝากเป็นข้าวสารตามคำสั่งของโจทก์ รวมทั้งช่วยในการจัดจำหน่ายข้าวสารและผลิตภัณฑ์ที่ได้จากการสีข้าวดังกล่าว ในการดำเนินโครงการ องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรประสงค์ให้ผู้เข้าร่วมโครงการเป็นผู้มีวิชาชีพเชี่ยวชาญโดยเฉพาะในฐานะที่เป็นผู้มีอาชีพประกอบกิจการโรงสีข้าว และต้องเป็นผู้มีความเข้าใจและมีความสามารถที่จะดำเนินการร่วมกับรัฐในการเพิ่มอุปสงค์ในตลาดซื้อขายข้าวเปลือก ซึ่งเป็นวิธีการหนึ่งในการเลือกคู่สัญญาเพื่อมาร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะกับรัฐ นอกจากนี้การที่ผู้เข้าร่วมโครงการจะต้องปฏิบัติต่อเกษตรกรเช่นเดียวกับที่องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรพึงปฏิบัติ แสดงให้เห็นว่า การดำเนินการของนายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ ตามสัญญานี้ มีลักษณะของการมีส่วนร่วมโดยตรงและอยู่ในอำนาจกำกับดูแลและควบคุมขององค์การตลาดเพื่อเกษตรกรเพื่อให้การดำเนินการบรรลุวัตถุประสงค์ในการแทรกแซงราคาผลผลิตทางการเกษตรของเกษตรกรตามฤดูเก็บเกี่ยวให้อยู่ในราคาที่เหมาะสมอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ สัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวระหว่างองค์การตลาดเพื่อเกษตรกรกับ นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ จึงเป็นสัญญาที่องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรให้นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ เข้าร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะ และเป็นสัญญาทางปกครอง- ข้อพิพาทระหว่างองค์การตลาดเพื่อเกษตรกรกับนายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง-  ส่วนสัญญาค้ำประกันระหว่างองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร กับธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ แม้โดยลำพังแล้วย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่เมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง  ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน

คำวินิจฉัยที่  4/2552
 

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่  ๔/๒๕๕๒

คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

วันที่  ๑๒  กุมภาพันธ์  ๒๕๕๒

 เรื่อง    เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

    ศาลจังหวัดพิษณุโลก

ระหว่าง

   ศาลปกครองพิษณุโลก

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดพิษณุโลกส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๕๐  องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร โจทก์ ยื่นฟ้องนายวิเชียร  โตตระกูลพิทักษ์ ที่ ๑ ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดพิษณุโลก  เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๐๓๐/๒๕๕๐ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๖ คณะกรรมการนโยบายข้าวมีมติให้โจทก์ดำเนินการตามมาตรการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๖/๔๗ โดยให้โจทก์รับจำนำข้าวเปลือกนาปีจากเกษตรกรที่ไม่มียุ้งฉางเป็นของตนเอง ต่อมาวันที่ ๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ โจทก์ทำสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวกับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเลขที่ พล.๑๒/๒๕๔๗ (นาปี) จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ค้ำประกัน ทำหนังสือค้ำประกันธนาคารให้แก่โจทก์ รวม ๔ ฉบับ เป็นเงิน ๗๒๐,๐๐๐ บาท ระหว่างเดือนพฤศจิกายน ๒๕๔๖ ถึงเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๔๗ โจทก์รับฝากข้าวเปลือกชนิด  ๕ % จากเกษตรกร และออกใบประทวนสินค้าให้แก่เกษตรกรนำไปจำนำไว้กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร จำนวน ๒,๑๙๙,๕๗๒ กิโลกรัม คิดเป็นเงินรับจำนำ ๑๐,๗๓๓,๘๐๘ บาท โดยโจทก์นำข้าวเปลือกตามจำนวนและราคาดังกล่าวฝากเก็บไว้กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาดังกล่าว  ต่อมาวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๔๗ โจทก์ให้จำเลยที่ ๑ แปรสภาพข้าวเปลือก ๕ % จำนวน ๒๔๘,๑๐๗ กิโลกรัม  เป็นข้าวสาร ๕ % จำนวน ๑๔๖,๘๗๙.๓๔ กิโลกรัม กำหนดส่งมอบภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๗ ตามที่โจทก์ได้ขยายเวลาให้  แต่จำเลยที่ ๑ ไม่ส่งมอบข้าวสารจำนวนดังกล่าวให้แก่โจทก์  โจทก์มีหนังสือทวงถามให้จำเลยที่ ๑ ส่งมอบข้าวสาร จำนวน ๑๔๖,๘๗๙.๓๔ กิโลกรัม หรือชดใช้ราคา  ๑,๖๗๔,๔๒๔.๔๘ บาท จำเลยที่ ๑ ไม่ชำระ  โจทก์มีหนังสือทวงถามให้จำเลยที่ ๒ ชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกัน จำนวน ๗๒๐,๐๐๐ บาท แต่จำเลยที่ ๒ ไม่ชำระ ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันชำระหนี้แก่โจทก์ โดยจำเลยที่ ๑ ต้องรับผิดชำระค่าข้าวสารและค่าปรับเป็นเงิน ๓,๐๗๒,๙๐๖.๘๔ บาท  จำเลยที่ ๒ ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาค้ำประกันและค่าปรับเป็นเงิน ๙๙๐,๐๐๐ บาท  และให้จำเลยที่ ๑ ชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี  ในต้นเงิน ๑,๖๗๔,๔๒๔.๔๘ บาท โดยจำเลยที่ ๒ ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ ชำระดอกเบี้ยในส่วนของต้นเงินจำนวน ๗๒๐,๐๐๐ บาท ให้แก่โจทก์จนกว่าจะชำระเสร็จ

                   จำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ นำข้าวเปลือกที่เก็บไว้ในคลังสินค้าออกมาแปรสภาพเป็นข้าวสารตามคำสั่งของโจทก์ และนำไปส่งมอบให้โจทก์ตามคำสั่งที่จังหวัดนครสวรรค์แล้ว แต่โจทก์ปฏิเสธ อ้างว่าข้าวสารดังกล่าวเหลืองไม่ตรงตามคำสั่ง จำเลยที่ ๑ ไม่ได้นำข้าวจากที่อื่นมาแปรสภาพ การที่โจทก์ปฏิเสธไม่รับมอบข้าวสารจึงไม่ใช่ความผิดของจำเลยที่ ๑ ค่าปรับสูงเกินส่วน และโจทก์ฟ้องคดีเกิน ๖ เดือน ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

                   จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่ได้ผิดนัดไม่ต้องรับผิดชำระค่าปรับและดอกเบี้ย ค่าปรับสูงเกินส่วนและซ้ำซ้อนกับดอกเบี้ย โจทก์ใช้สิทธิโดยไม่สุจริต  และฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

                   จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

                   ศาลจังหวัดพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า  โจทก์เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๑๗ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวกับโจทก์ โดยได้ตกลงรับฝากเก็บข้าวเปลือกตามโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปีไว้ในคลังสินค้าของจำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ จะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในสัญญา ซึ่งในสัญญากำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องแปรสภาพข้าวเปลือกที่รับฝากตามโครงการเป็นข้าวสารชนิด คุณภาพ และจำนวนตามคำสั่งของโจทก์ ซึ่งโจทก์ได้มีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ แปรสภาพข้าวเปลือกที่จำเลยที่ ๑ รับฝากเก็บไว้ในคลังสินค้าแล้วส่งมอบให้กับโจทก์ แต่จำเลยที่ ๑ มิได้ปฏิบัติตามสัญญาโดยมิได้ส่งมอบข้าวสารที่แปรสภาพแล้วภายในกำหนด ขอให้จำเลยที่ ๑ รับผิดชดใช้ราคาข้าวสารตามราคาท้องตลาดให้แก่โจทก์พร้อมค่าปรับ และให้จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ค้ำประกันร่วมรับผิดด้วย เห็นว่า แม้โจทก์ผู้ฟ้องคดีจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาที่โจทก์กระทำต่อจำเลยที่ ๑ ดังกล่าวนั้น อยู่ในฐานะเสมอภาคเช่นเดียวกับเอกชนต่อเอกชน มิได้ใช้อำนาจทางปกครอง ทั้งสัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาที่รัฐอนุญาตให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดทำประโยชน์เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติภายในระยะเวลาที่รัฐกำหนด จึงมิใช่สัญญาสัมปทานหรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการใช้สิทธิตามสัญญาทางแพ่งที่คู่สัญญากระทำต่อกันเท่านั้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่งมิใช่สัญญาทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีนี้จึงเป็นคดีพิพาทอันเกี่ยวเนื่องกับสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม เมื่อสัญญาหลักระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นกัน ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า  โครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๖/๔๗ เป็นมาตรการหนึ่งของรัฐบาลที่ให้ความช่วยเหลือแก่เกษตรกรในการเก็บรักษาคุณภาพข้าว แปรสภาพข้าวเปลือกเป็นข้าวสาร และจัดจำหน่ายข้าวในช่วงเวลาที่เหมาะสม โดยให้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นผู้รับฝากข้าวเปลือกนาปีจากเกษตรกรที่ไม่มียุ้งฉางเป็นของตนเอง เข้าเก็บไว้ในคลังสินค้าของผู้ประกอบกิจการโรงสีที่เข้าร่วมโครงการ โดยเจ้าหน้าที่ของโจทก์จะเป็นผู้ออกใบประทวนสินค้าแก่เกษตรกร เพื่อให้เกษตรกรนำใบประทวนสินค้าไปจำนำกับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร  แล้วให้ผู้ประกอบกิจการโรงสีที่เข้าร่วมโครงการแปรสภาพข้าวเปลือกที่รับฝากเป็นข้าวสารเพื่อจัดจำหน่ายหรือรอการจัดจำหน่ายเมื่อข้าวสารมีราคาที่เหมาะสม ซึ่งเห็นว่าโครงการรับจำนำข้าวเปลือกดังกล่าว มิได้มุ่งหมายที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้หนึ่งผู้ใดโดยเฉพาะ แต่เป็นการดำเนินการเพื่อประโยชน์แก่เกษตรกรที่ทำนาปลูกข้าว เกษตรกรที่ทำนาปลูกข้าวมีสิทธิได้รับประโยชน์อย่างเสมอภาค แต่ถ้าหากรัฐไม่ดำเนินโครงการดังกล่าวไม่ว่าด้วยเหตุผลใดก็ตาม เกษตรกรที่ทำนาปลูกข้าวย่อมได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เนื่องจากเกิดปัญหาราคาผลผลิตตกต่ำ กรณีจึงถือว่าโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๖/๔๗ มีลักษณะเป็นการดำเนินการบริการสาธารณะทางด้านเกษตรกรรมและพาณิชยกรรมของรัฐ เมื่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการโรงสีเข้าร่วมโครงการรับจำนำข้าวเปลือกดังกล่าว และเข้าทำสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าว (โครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๖/๔๗) กับโจทก์ โดยมีข้อตกลงของสัญญาว่า  จำเลยที่ ๑ จะรับฝากข้าวเปลือกตามโครงการไว้ในคลังสินค้า หากได้รับแจ้งให้แปรสภาพข้าวเปลือก จำเลยที่ ๑ จะแปรสภาพข้าวเปลือกเป็นข้าวสาร โดยจำเลยที่ ๑ รับเป็นผู้จำหน่ายผลิตภัณฑ์ที่ได้จากการ สีข้าวและช่วยจัดจำหน่ายข้าวสาร  ดังนั้น สัญญาดังกล่าวจึงมีวัตถุประสงค์เป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมในการดำเนินการบริการสาธารณะ และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒  เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ส่งมอบข้าวสารขาดหายไป  ๑๔๖,๘๗๙.๓๔ กิโลกรัม และไม่ชดใช้ราคาข้าวสารที่ขาดหายไปพร้อมทั้งค่าปรับให้แก่โจทก์ตามสัญญา โดยขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ ชำระราคาข้าวสารและค่าปรับให้แก่โจทก์ และให้จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ค้ำประกันร่วมรับผิดด้วยนั้น คดีพิพาทระหว่างโจทก์ กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อข้อพิพาทตามสัญญาหลักระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน

คำวินิจฉัย               

                   ปัญหาที่ต้องพิจารณา  คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

                   คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า  คณะกรรมการนโยบายข้าวได้มีมติเมื่อวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๖ ให้โจทก์ดำเนินการตามมาตรการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๖/๔๗ จากเกษตรกรที่ไม่มียุ้งฉางเป็นของตนเอง ต่อมาวันที่ ๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ โจทก์ทำสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวกับจำเลยที่ ๑ มีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ค้ำประกัน ต่อมาโจทก์ให้จำเลยที่ ๑ แปรสภาพข้าวเปลือกที่ฝากเก็บเป็นข้าวสารและส่งมอบให้แก่โจทก์ แต่จำเลยที่ ๑ ไม่ส่งมอบข้าวสารภายในกำหนด ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันชำระค่าข้าวสารและค่าปรับแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา ค่าปรับสูงเกินส่วน  และฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง โจทก์ใช้สิทธิโดยไม่สุจริต และฟ้องโจทก์ขาดอายุความ มีปัญหาต้องพิจารณาว่า สัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ  คดีนี้โจทก์เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๑๗  ประกอบพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง เมื่อรัฐมีมาตรการแทรกแซงราคาผลผลิตทางการเกษตรตามโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๖/๔๗ เพื่อให้ราคาผลผลิตทางการเกษตรของเกษตรกรตามฤดูเก็บเกี่ยวอยู่ในราคาที่เหมาะสมโดยมีมติให้โจทก์เข้าดำเนินการอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ การที่โจทก์ตกลงให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการโรงสีข้าวเข้าร่วมโครงการดังกล่าว และได้ทำสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวกับจำเลยที่ ๑ โดยตกลงให้จำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ในการรับฝากเก็บข้าวเปลือกที่รัฐรับจำนำจากเกษตรกร แปรสภาพข้าวเปลือกที่รับฝากเป็นข้าวสารตามคำสั่งของโจทก์ รวมทั้งช่วยในการจัดจำหน่ายข้าวสารและผลิตภัณฑ์ที่ได้จากการสีข้าวดังกล่าว ตามสัญญาข้อ ๑ ซึ่งในการนี้ตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการฝากเก็บ การแปรสภาพ และการจัดจำหน่ายข้าวเอกสารแนบท้ายสัญญาหมายเลข ๑  ข้อ ๓ วรรคหนึ่ง กำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องเก็บและรักษาคุณภาพข้าวให้ดีได้มาตรฐานตลอดระยะเวลาที่รับฝากเก็บโดยต้องใช้ความระมัดระวังและต้องใช้ฝีมือเป็นพิเศษตามที่ผู้มีอาชีพนี้พึงปฏิบัติ ข้อ ๔ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องรับซื้อข้าวเปลือกจากเกษตรกรตามทางค้าปกติของตนและดำรงปริมาณข้าวดังกล่าวไว้ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๕๐ ของปริมาณรับจำนำที่ยังไม่ได้แปรสภาพและส่งมอบ ข้อ ๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องให้ความเป็นธรรมกับเกษตรกรในการหักสิ่งเจือปน และการหักลดน้ำหนักความชื้นตามประกาศกรมการค้าภายใน และตามสัญญาข้อ ๑๑ ยังกำหนดว่า ในกรณีมีปัญหาข้อขัดแย้งในการปฏิบัติตามสัญญานี้ ให้คณะกรรมการของทางราชการเป็นผู้พิจารณาชี้ขาด และคู่สัญญาต้องปฏิบัติตามคำชี้ขาดดังกล่าว ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ในการดำเนินโครงการ โจทก์ประสงค์ให้ผู้เข้าร่วมโครงการเป็นผู้มีวิชาชีพเชี่ยวชาญโดยเฉพาะในฐานะที่เป็นผู้มีอาชีพประกอบกิจการโรงสีข้าว และต้องเป็นผู้มีความเข้าใจและมีความสามารถที่จะดำเนินการร่วมกับรัฐในการเพิ่มอุปสงค์ในตลาดซื้อขายข้าวเปลือก ซึ่งเป็นวิธีการหนึ่งในการเลือกคู่สัญญาเพื่อมาร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะกับรัฐ นอกจากนี้การที่ผู้เข้าร่วมโครงการจะต้องปฏิบัติต่อเกษตรกรเช่นเดียวกับที่โจทก์พึงปฏิบัติและการกำหนดให้คณะกรรมการของทางราชการเป็นผู้พิจารณาชี้ขาดกรณีมีปัญหาข้อขัดแย้งในการปฏิบัติตามสัญญา ก็แสดงให้เห็นว่า การดำเนินการของจำเลยที่ ๑ ตามสัญญานี้ มีลักษณะของการมีส่วนร่วมโดยตรงและอยู่ในอำนาจกำกับดูแลและควบคุมของโจทก์เพื่อให้การดำเนินการบรรลุวัตถุประสงค์ในการแทรกแซงราคาผลผลิตทางการเกษตรของเกษตรกรตามฤดูเก็บเกี่ยวให้อยู่ในราคาที่เหมาะสมอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ สัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวระหว่างโจทก์กับ จำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่โจทก์ให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะ และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒  ส่วนสัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ และแม้โดยลำพังแล้วย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่เมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง  ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า  คดีระหว่างองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร  โจทก์  นายวิเชียร โตตระกูลพิทักษ์ ที่ ๑ ธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย  อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง 

(ลงชื่อ)