อำนาจรับคดีไว้พิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ข้อ 10. รัฐวิสาหกิจ ส. ซึ่งได้จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติ ให้มีอำนาจหน้าที่จัดระบบขนส่งมวลชน ได้ทำสัญญาจ้างบริษัท ก. ดำเนินการก่อสร้างรถไฟฟ้าสายหนึ่ง ในวงเงิน 50,000 ล้านบาท และทำสัญญาจ้างบริษัท ข.เป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างดังกล่าว เพื่อให้การก่อสร้างเป็นไปตามสัญญาและหลักวิชาการ ต่อมารัฐวิสาหกิจ ส. เห็นว่าบริษัททั้งสองผิดสัญญา จึงได้บอกเลิกสัญญาและฟ้องศาลปกครองเรียกค่าเสียหายจากบริษัททั้งสอง

ให้วินิจฉัยว่า ศาลปกครองมีอำนาจรับคดีที่ฟ้องบริษัททั้งสองนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้หรือไม่

ธงคำตอบ

รัฐวิสาหกิจ ส. ได้จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง สัญญาที่รัฐวิสาหกิจ ส.จ้างบริษัท ก. ก่อสร้างรถไฟฟ้าสายหนึ่งจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีลักษณะเป็นสัญญาจัดให้มีรถไฟฟ้าซึ่งเป็นสิ่งสาธารณูปโภคจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ทั้งนี้ ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ส่วนสัญญาที่รัฐวิสาหกิจ ส. ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองจ้างบริษัท ข. เป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างดังกล่าว เพื่อให้การก่อสร้างเป็นไปตามสัญญาและหลักวิชาการ ทั้งเพื่อให้ได้งานก่อสร้างรถไฟฟ้าที่บรรลุตามวัตถุประสงค์ในการให้บริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองเช่นกัน ดังนั้น การที่รัฐวิสาหกิจ ส. ฟ้องเรียกค่าเสียหายเนื่องจากบริษัททั้งสองผิดสัญญา จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ศาลปกครองจึงมีอำนาจรับคดีที่ฟ้องบริษัททั้งสองนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้ (คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 47/2547)

กฎหมายที่เกี่ยวข้อง

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542

มาตรา 3 "ในพระราชบัญญัติ

“หน่วยงานทางปกครอง” หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง

“เจ้าหน้าที่ของรัฐ” หมายความว่า

(1) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง

(2) คณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท คณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายให้อำนาจในการออกกฎ คำสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบต่อบุคคล และ

(3) บุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าของรัฐตาม (1) หรือ (3)

“คณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท” หมายความว่า คณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายที่มีการจัดองค์กรและวิธีพิจารณาสำหรับการวินิจฉัยชี้ขาดสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมาย

“ตุลาการศาลปกครอง” หมายความว่า ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด และตุลาการในศาลปกครองชั้นต้น

“ก.ศป.” หมายความว่า คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง

“คู่กรณี” หมายความว่า ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดี และให้หมายความรวมถึงบุคคลหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเข้ามาเป็นคู่กรณีด้วยการร้องสอด ไม่ว่าจะโดยความสมัครใจเอง หรือโดยถูกคำสั่งศาลปกครองเรียกเข้ามาในคดี ทั้งนี้ เนื่องจากเป็นผู้มีส่วนได้เสีย หรืออาจถูกกระทบจากผลแห่งคดีนั้นและเพื่อประโยชน์แห่งการดำเนินกระบวนพิจารณา ให้รวมถึงผู้มีสิทธิกระทำการแทนด้วย

“คำฟ้อง” หมายความว่า การเสนอข้อหาต่อศาลไม่ว่าจะได้เสนอต่อศาลปกครองชั้นต้นหรือศาลปกครองสูงสุด ไม่ว่าจะได้เสนอในขณะที่เริ่มคดีโดยคำฟ้องหรือคำร้องขอ หรือเสนอในภายหลังโดยคำฟ้องเพิ่มเติมหรือแก้ไข หรือฟ้องแย้ง หรือโดยสอดเข้ามาในคดีไม่ว่าด้วยความสมัครใจ หรือถูกบังคับ หรือโดยมีคำขอให้พิจารณาใหม่

“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวงข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ

“สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

“ประโยชน์แก่ส่วนรวม” หมายความว่า ประโยชน์ต่อสาธารณะหรือประโยชน์อันเกิดแก่การจัดทำบริการสาธารณะหรือการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือประโยชน์อื่นใดที่เกิดจากการดำเนินการหรือการกระทำที่มีลักษณะเป็นการส่งเสริม หรือสนับสนุนแก่ประชาชนเป็นส่วนรวมหรือประชาชนส่วนรวมจะได้รับประโยชน์จากการดำเนินการหรือการกระทำนั้น

มาตรา 9 ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ

(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

(4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง

(5) คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด

(6) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง

เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง

(1) การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร

(2) การดำเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ

(3) คดีที่อยู่ในอำนาจของศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ ศาลล้มละลาย หรือศาลชำนัญพิเศษอื่น

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 47/2547

ข้อเท็จจริงในคดี

บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑ บริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมพลศึกษา จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๓๐๔/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๔๐ บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด และบริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ภายในสนามกีฬาแห่งชาติ แขวงวังใหม่ เขตปทุมวัน กรุงเทพมหานคร กับกรมพลศึกษา โดยมีบริษัท แปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้าง (ซึ่งต่อมา ได้มีการเปลี่ยนแปลงสถานที่ก่อสร้างเป็นภายในสนามกีฬา ๒ เฉลิมพระเกียรติ (คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานี)) กำหนดค่าจ้างและการจ่ายเงินค่าควบคุมงานเป็นไปตามอัตราส่วนที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๑๙ ซึ่งขณะที่จำเลยคัดเลือกโจทก์เป็นผู้ออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างได้กำหนดค่าจ้างจากวงเงินงบประมาณ ๗๖๒,๙๒๘,๔๙๗.๕๐ บาท ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานดังกล่าว โดยอ้างว่า โจทก์กระทำผิดสัญญาจ้างหลายประการ เช่นไม่จัดส่งสถาปนิกมาทำงานในสถานที่ก่อสร้างแต่กลับทำรายงานเท็จว่าได้ส่งสถาปนิกมาคุมงานเพื่อเบิกค่าจ้าง ฯลฯ โจทก์เห็นว่า ขณะปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา โจทก์ได้รับการปฏิบัติจากจำเลยและเจ้าหน้าที่ของจำเลยอย่างไม่เป็นธรรม หลายประการ เช่น การที่จำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงาน ในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือการที่จำเลยได้กระทำการโดยเลือกปฏิบัติระหว่างโจทก์ซึ่งเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้าง กับบริษัท แปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้าง เกี่ยวกับการตรวจรับมอบงานเพื่อทำการเบิกเงินค่าจ้าง ในโครงการเดียวกัน แต่ใช้วิธีการและมาตรฐานที่แตกต่างกันโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร อันเป็นการ เอื้อประโยชน์ให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้าง และจำเลยได้กลั่นแกล้งไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ตลอดจนออกคำสั่งโดยมิชอบด้วยกฎหมายให้โจทก์หยุดงานชั่วคราวโดยอาศัยข้อเท็จจริงอันเป็นเท็จ ทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้รับจ้างก่อสร้างกระทำการโดยไม่มีผู้ควบคุมงานโต้แย้งคัดค้านการกระทำที่ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างและทำให้คณะบุคคลที่จำเลยแต่งตั้งขึ้นรับผิดชอบตรวจสอบการทำงานในโครงการฯ กระทำการโดยมิชอบได้สะดวกยิ่งขึ้น เป็นต้น นอกจากนี้ โจทก์เห็นว่า โจทก์มิได้ปฏิบัติผิดสัญญาแต่จำเลยอ้างเหตุในการบอกเลิกสัญญาอันเป็นเท็จ โดยมีเจตนาพิเศษที่จะทำลายน้ำหนักคำพยานที่ผู้แทนโจทก์เคยให้การต่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเกี่ยวกับเรื่องการก่อสร้างผิดแบบ และการเบิกจ่ายเงินค่าก่อสร้างให้แก่ผู้รับจ้างเกินกว่างานที่ทำเสร็จจริงเป็นจำนวนมาก และจะใช้ข้ออ้างเท็จที่จำเลยอ้างเป็นเหตุเลิกสัญญาแก้ข้อกล่าวหาร้องเรียนของโจทก์ ในกรณีที่โจทก์ร้องเรียนถึงการทุจริตในหน่วยราชการจำเลยในโครงการดังกล่าวต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) การบอกเลิกสัญญาของจำเลยจึงไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๓๗ และในข้ออื่นที่เกี่ยวกับการให้อำนาจส่วนราชการในการบอกเลิกสัญญา การกระทำของจำเลยถือได้ว่า เป็นการปฏิบัติหน้าที่และละเว้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ทำให้โจทก์เสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่จำเลยยังไม่ชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือ บอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างในโครงการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานีตามสัญญาจ้างต่อไป และ ให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์

อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์เคยร้องเรียนต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกา ต่อมาเมื่อศาลปกครองได้จัดตั้งขึ้นแล้วได้มีการโอนเรื่องไปยังศาลปกครองกลาง โดยผลแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐๓ วรรคสาม และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยการดำเนินกระบวนพิจารณาและพิพากษาคดีปกครองที่โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๔๔ เป็นคดีของศาลปกครองกลาง หมายเลขดำที่ ๗๐๘/๒๕๔๔ หมายเลขแดงที่ ๕๑๖/๒๕๔๔ แต่ศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่า สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย เป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ ซึ่งโจทก์ได้ยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด และศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งถึงที่สุดยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้น โจทก์จึงยื่นฟ้องคดีต่อ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เป็นคดีนี้

จำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาจึงไม่มีอำนาจฟ้อง และโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ ทั้งนี้ ก่อนวันสืบพยาน จำเลยได้ยื่นคำร้องและคำร้องแก้ไขเพิ่มเติมโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เนื่องจากสัญญาพิพาทเป็นสัญญาก่อสร้างอาคารราชการ จึงเป็นสัญญาโดยมีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อให้ประชาชนได้เข้าใช้ประโยชน์และให้การดำเนินการบริการสาธารณะด้านการศึกษาและส่งเสริมพลานามัยบรรลุผล ซึ่งถือเป็นสิ่งสาธารณูปโภคและการก่อสร้างอาคารย่อมมีหลายกระบวนการ ทั้งด้านสถาปนิก วิศกรควบคุม และการปฏิบัติงานก่อสร้าง สัญญาจ้างสถาปนิกวิศวกรเป็นที่ปรึกษาและควบคุมงานเป็นกระบวนการปฏิบัติในการก่อสร้าง เพื่อให้โจทก์ทำการวัดผล ซึ่งหมายถึงการทำการควบคุม วิจัย และวิเคราะห์ผลงานการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) ของผู้รับจ้างก่อสร้างว่าเป็นไปตามแบบตามมาตรฐานการก่อสร้างตามสัญญาก่อสร้างเป็นสัญญาจัดซื้อจัดจ้างประเภทหนึ่งของหน่วยงานทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามความใน มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และตามนัยคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๔/๒๕๔๔ ระหว่างบริษัทเจสัน คอนสตรัคชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี

ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เห็นว่า แม้สัญญาที่พิพาทจะมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่โจทก์เป็นกรมในหน่วยงานราชการถือได้ว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองและโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าจำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติต่อสำนักงบประมาณเพื่อเพิ่มค่าควบคุมงานให้โจทก์ทั้งสองตามสิทธิที่โจทก์ทั้งสองจะได้รับ และจำเลยอนุมัติให้บริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้างหยุดสร้างงานโดยไม่มีเหตุอันสมควร ทำให้โจทก์ทั้งสองขาดรายได้อันพึงได้รับ และเป็นการ เลือกปฏิบัติระหว่างบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด กับโจทก์ทั้งสองในเรื่องการจ่ายเงินค่างวดงาน ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหายได้รับเงินค่างวดล่าช้า การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมายและไม่สุจริตทั้งมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมกับโจทก์ทั้งสอง ประกอบกับโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า นายสุวรรณ กู้สุจริต อธิบดีกรมพลศึกษาผู้แทนของผู้ถูกฟ้องใช้เหตุผลเท็จว่า โจทก์ทั้งสองไม่ปฏิบัติตามสัญญาและมีพฤติกรรมเป็นปฏิปักษ์ต่อบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้างและมีคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดการทำงานตามสัญญาทั้งยังได้บอกเลิกสัญญากับโจทก์ทั้งสองเป็นการกลั่นแกล้ง เมื่อโจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยกระทำการโดยไมชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือโดยไม่สุจริต มีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม กรณีจึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครองตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

จากเหตุผลดังที่พิจารณามาข้างต้น เห็นว่า โจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยใช้อำนาจโดย ไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ซึ่งจะต้องวินิจฉัยถึงการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบหรือไม่ ทั้งมูลคดีเกิดขึ้นในเขตศาลปกครองกลาง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพจารณาคดีปกครอง พ.ศ.

๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๑) และ (๓) และเป็นกรณีที่ศาลปกครองยังมิได้วินิจฉัยชี้ขาดประเด็นข้อพิพาทดังกล่าวว่าอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองหรือไม่ จึงส่งความเห็นให้ศาลปกครองพิจารณาตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง

ศาลปกครองกลางเห็นว่า แม้โจทก์ทั้งสองจะอ้างว่าการที่จำเลยละเลยไม่ทำเรื่อง ขออนุมัติเงินค่าควบคุมงานเพิ่มต่อสำนักงบประมาณ การอนุมัติให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้างอาคารเรียนฯ หยุดงานโดยไม่มีเหตุอันควร การจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า การสั่งให้หยุดงาน รวมทั้งการบอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน เป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ก็ไม่อาจถือว่าคำฟ้องนี้เป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือเป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ประการใด เพราะคดีนี้เป็นการโต้แย้งในกรอบความผูกพันตามสัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย แต่อย่างไรก็ตาม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ต่อเมื่อสัญญานั้นเป็นสัญญาทางปกครอง จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่

ในประเด็นที่ว่าสัญญานี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น เมื่อพิจารณาคำนิยาม “สัญญาทางปกครอง” ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะต้องปรากฏว่า ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และประการที่สอง สัญญานั้นต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือ บริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้น หากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับ คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง สำหรับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน แม้ว่าจำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดจากการที่จำเลยกับโจทก์ทั้งสองแสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และสัญญาดังกล่าวก็มิได้เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มี สิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกเงินที่ค้างชำระจากหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเป็นคู่สัญญาตามสัญญาจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร และ เรียกค่าเสียหายจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้เพิกถอนการบอกเลิกสัญญา และให้เข้าดำเนินการตามสัญญาได้ต่อไป อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์ทั้งสองได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งมีบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้าง กับจำเลยในคดีนี้ ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างดังกล่าวโดยอ้างว่าโจทก์ทั้งสองกระทำผิดสัญญาจ้าง แต่โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การบอกเลิกสัญญาเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะโจทก์ทั้งสองได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาโดยชอบแล้ว ทั้งขณะโจทก์ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาจำเลยได้กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยหน้าที่ตามสัญญาและปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร เช่น ไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้าง ในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดย ไม่มีเหตุผลอันสมควร ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่ค้างชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างตามสัญญาต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ ส่วนจำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งเป็นเรื่องที่จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยตามสัญญาพิพาท กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ขณะยื่นฟ้อง จำเลยเป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ตามมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติ ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๓๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยในกรณีนี้เป็นไปเพื่อให้โจทก์ทั้งสองทำการตรวจและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ให้เป็นไปตามสัญญาก่อสร้างและถูกต้องตามหลักวิชาโดยผู้ควบคุมงาน ที่มีความรู้ความชำนาญงานทางด้านสถาปัตยกรรมและวิศวกรรมแทนจำเลย เพื่อให้ได้งานก่อสร้างที่บรรลุตามวัตถุประสงค์ในการให้บริการการศึกษาด้านการกีฬา ทั้งนี้ การศึกษาเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) เป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะในการส่งเสริมและประสานงานการกีฬาเพื่อการศึกษาของรัฐให้บรรลุผล สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทอันเกิดจากสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร ระหว่าง บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑ บริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ กรมพลศึกษา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง